居住证制度能为流动人口带来哪些福音

编者按：2014年12月4日，国务院法制办公室就《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）向社会公开征求意见，此举引起社会的广泛关注。居住证制度与以前实行的暂住证制度有什么不同，现在推出这个制度又有什么现实意义？本刊记者精心整理了相关内容以飨读者，敬请关注。

居住证制度有助消除地域歧视

中央党校教授王海光表示，居住证制度与以前的审批制度相比，最大的差异在于将标准社会化了，政府有一个统一的标准，并向社会公布，人们可以进行监督。

中国人民公安大学教授王太元在接受媒体采访时表示，中国户籍改革有两条主线：一条是“做减法”，即把原先附着在户籍上的教育、医疗、卫生等权益剥离下来。另一条是“做加法”，即通过实施居住证制度，赋予转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益。如果不赋予权益，居住证和暂住证就没有区别。

“就目前的情况来看，居住证持有人并不是真正完全等同户籍人口，但是基本上可以保障其在异地的生活。”中国人民公安大学教授刘宏斌认为，“居住证制度是公民自由居住权利的体现，持有居住证的外地人能够与常住居民一样享受教育、医疗、就业等这些非常重要的权利。”这是一个很大的进步，实际上在一定程度上消除了地域上的歧视，有助于公民的自由流动，有利于实现公民人身权利的平等。

“居住证针对的人群，一个是事实性的外地常住人口，就是在城市居住一年以上并且已经融入城市生活的外来人口；另一个是短期打工的外来人口。”在刘宏斌看来，居住证制度改革的指向性非常明显，就是要保障这两种人群的权利。同时他认为，居住证制度改革属于一个过渡性改革，“外地人口毕竟大多数都不是要变成本地人，同时外来人口又需要管理”。

可享受免费义务教育同等权利

一直以来，让生活在大城市里的外来人口纠结的一个很重要的问题在于，他们无法享受免费义务教育等基本权利。

这些权利在《意见稿》中得以明确。居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的免费接受义务教育，平等享有劳动就业权利，基本公共就业服务，依法参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金等基本公共服务。

与始于20世纪80年代中后期的暂住证相比，取而代之的居住证赋予了外来人口更多的公共服务和便利。

除此之外，《意见稿》还指出，居住证持有人在居住地享受按照国家有关规定办理出入境证件、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务证等便利。

《意见稿》还提出，国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利，在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等便利。

居住证持证者有稳定住所且缴纳社会保险达一定年限可落户

《意见稿》规定，居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。

《意见稿》明确了居住证发放地人民政府确定落户条件：

建制镇和小城市的落户条件为：在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有稳定住所；

城区人口50万至100万的中等城市的落户条件为：在城市有稳定就业并有稳定住所，且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，但对稳定住所不得设置住房面积、金额等要求，对参加社会保险年限的要求不得超过3年；

城区人口100万至500万的大城市，落户条件为：在城市有稳定就业达到一定年限并有稳定住所，且按照国家规定参加社会保险达到一定年限，但对参加社会保险年限的要求不得超过5年，其中城区人口300万至500万的大城市，可以对稳定就业的范围、年限和稳定住所的范围、条件等作出规定，也可结合本地实际建立积分落户制度；

城区人口500万以上的特大城市，应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。

多地废除暂住证实行居住证

据了解，目前全国已有多地废除暂住证，推行居住证制度，废除暂住证实行居住证制度渐成趋势。

2014年11月20日，安徽省合肥市运行了17年的暂住证正式退出历史舞台。合肥市已推行居住证制度，以取代原有的暂住证管理，外来人口在就业、社会保障、就医等多方面将享受与市民“同等待遇”。

早在2011年1月，四川省成都市就正式施行了《成都市居住证管理规定》，全面推行居住证，同步取消传统的暂住证制度。

2013年，天津市也发布了《天津市居住证管理暂行办法》，决定从2014年1月1日至2015年12月31日，试行非天津户籍常住人口居住证管理办法，取消实施多年的暂住证制度。根据相关规定，凡符合条件的居住证持有人，通过积分方式可以申办天津市常住户口。此举为实现外来人口在津落户提供了可能。

北京市推行居住证制度从2010年起被首次提出。据公开报道，2010年5月，北京市公安机关为了居住证制度的推出，进行了全市实有人口的全覆盖调查，为推行居住证制度奠定了基础。随后四年，居住证制度一直在推进，并在北京市政府以及有关部门的重要报告中常被提起。2012年北京市第十一次党代会上提出5年工作重点，其中提到积极推行居住证制度，深化“以业控人、以房管人、以证管人”的管理模式。2013年北京市确定了26项重点改革任务，其中人口调控指标纳入了政府绩效管理。2014年1月，北京市第十四届人大二次会议通过的政府工作报告中提出，北京市2014年将“推行居住证制度”。在2014年北京市“两会”政务咨询会上，北京市公安局相关负责人表示，居住证今后将负载一些服务功能，包括现在暂住证就能享受的70岁以上老人免费坐公交、免费逛公园等。不过，居住证到底将负载哪些社会服务功能还没确定，但功能肯定比现在的暂住证多。

延伸阅读

什么是居住证制度

居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，目前北京、上海、深圳、青岛、西安等城市为引进人才，都相继出台了工作居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。

居住证制度是户籍制度改革的内容之一，目前已在上海、深圳等城市实行。2010年5月27日国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

如何办理居住证

《意见稿》指出，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。

这一条件与已在实行的《上海市居住证管理办法》大体相同。上海规定，申请办理《居住证》的，应当符合在本市合法稳定居住；在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月；或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上这些条件。

《意见稿》明确，居住证登记项目包括姓名、性别、民族、出生日期、公民身份证号码、近期相片、常住户口所在地住址、居住地住址、签发机关、签发日期、有效期，以及涉及持证人在居住地就业居住、享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的其他信息。

中央党校教授、户籍改革专家王海光认为，在大城市办理居住证的门槛相对较高。他认为，从未来的发展方向来讲，应该把居住证的门槛放低，让外来人口很容易就可以到城市居住。“这样一来，人口在城市间的流动就很容易，有利于缩小城市之间的福利差距。”

居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。

申领居住证，应当向居住地公安派出所或者受公安派出所委托的社区服务机构提交本人居民身份证或者其他合法有效身份证件，近期相片，以及居住地住址、就业、就读等证明材料。

未满十六周岁的未成年人和行动不便的老年人、残疾人等，可以由其监护人、近亲属代为申领居住证。监护人、近亲属代为办理的，应当提供委托人、代办人的合法有效身份证件。

如何约束违规办证行为

《意见稿》规定，有“使用虚假证明材料骗领居住证的，出租、出借、转让居住证的或非法扣押他人居住证的”等行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。冒用他人居住证或者使用骗领的居住证的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款。骗领的居住证，由公安机关予以收缴。

依照本办法负责居住证持有人权益保障和服务管理工作的相关部门及其工作人员有“违反有关规定收取费用的；利用制作、发放居住证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益的；将在工作中获得的居住证持有人个人信息出售或者非法提供给他人的”等行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（本刊记者 绿洲 整理）