农村普惠金融框架分析

李巧莎+田原+李巧玉

普惠金融是联合国和世界银行近年来大力推行的一种新型理念，它提倡全面且有效的为社会所有阶层提供平等的金融服务。它的发展经历了小额信贷阶段、微型金融阶段、普惠金融阶段，普惠金融阶段是在前两个阶段的基础上的不断改进与延伸，并且逐渐与时俱进的发展起来的。普惠性金融体系框架是将需求金融服务的贫困人群和在普惠金融体系中参与服务的微观、中观和宏观层面融合在内的金融体系，只有将各个参与主体全面考虑，并针对各自所有的特征实施相应对策，才能使过去被排斥于普惠金融之外的弱势群体尤其是农村贫困群体获益。

2014年中央一号文件提出发展普惠金融，国务院2014年初印发的《关于金融服务“三农”发展的若干意见》提出大力发展农村普惠金融，开展金融服务“村村通”工程，年底的中央农村工作会议也涉及了农村普惠金融相关问题，2015年的中央一号文件提出强化农村普惠金融，为我国农村普惠金融的发展提供了政策支持。农村普惠金融是指通过加强农村地区金融服务基础设施建设等措施，提高农村金融网点覆盖率，改善农村金融服务质量， 将方便有效的金融服务引进农村地区，为农村地区贫困农户、企业等需要资金的群体提供可持续的、方便快捷的金融服务，以缓解农村金融困境，促进农村经济金融的协调发展。农村普惠金融的框架同样认同的是将包括穷人在内的金融服务有机的融入微观、中观、宏观三个层面的金融体系，使得过去被排斥于金融服务之外的客户群体从中受益，从而对过去难以达到的更贫困、更偏远地区的客户发挥重要的作用，并形成一个完整高效、功能齐全的体系（见图1）。

客户层面

农村普惠金融体系的客户层面主要是农村普惠金融的需求者及所需的各种金融服务。农村普惠金融的需求者一般是贫困和低收入群体，他们一般社会地位不高，受教育程度偏低，居住比较分散且居住地比较偏远交通不方便，因此容易产生排斥和自我排斥，不容易被正规金融机构所覆盖。他们的金融需求一般由支出状况决定，一般来说，他们的支出主要包括以下几个方面：（1）生活性支出。如购买食品及日常生活用品等的支出，这些是维持正常生活的基本条件。（2）生产性支出。既贫困群体为了维持生活增加收入的支出，如购买种子、化肥、农药、农机具的支出，小规模种养殖的支出、商业投资等，还包括对未来的投资，如包括参加培训、对子女的教育支出等。（3）其他支出。如为了应对突发事件而进行的支出，主要是出现受伤、被盗等出乎意料的事件所需要紧急支出或者大额支出。针对这些支出，他们一般对金融服务产生以下需求：（1）贷款需求。农村贫困群体发生突发事件导致资金紧缺、教育、建造住房、结婚等等都会产生相对比较大额的资金支出，由于自身资金的匮乏就会面临着贷款的需求，为了应对季节性的生产资料的购买也会产生对贷款的需求，所需的贷款产品以小额为主。（2）储蓄需求。由于预期收入的不确定性，农村贫困群体也会产生对储蓄的需求，从而保证在将来需要时有资金应对。一般农村贫困群体的收入越高，对储蓄的需求越强烈。他们希望的储蓄产品应该是安全、保值且需要时就能够提取的。（3）转账及支付结算服务的需求。转账及支付结算服务也是农村贫困群体的基本的金融需求。如给在外地上学的孩子汇款，在外务工的人员把挣的工资汇到家里都需要银行的转账及支付结算服务。（4）保险需求。保险需求在应对突发事件时意义重大，他可以使得由个人承担的突发事件所造成的巨大支出众多人员分担，提高他们应对突发事件的能力，降低突发事件引起家庭贫困的可能。保险需求主要包括两类：一类是农业保险，应对农业生产的不确定性产生的自然风险及市场风险，另一类是养老、医疗对保险的需求。2014年末参加医疗保险的农民工人数为5229万人，比上年末增加211万人，从一定程度上反映了农村贫困群体对保险需求的增加。

可见，随着经济社会的发展，需求者对农村普惠金融的需求种类逐渐多样化，为了得到更全面、更广泛的金融服务，金融需求者应该积极参加各种教育培训，不断提升自身各种能力，进而提高农村普惠金融机构提供服务的积极性。

微观层面

微观层面即零售金融服务的提供者，包括从民间借贷到商业银行以及位于两者之间的各种类型。农村普惠金融体系是包容性的金融体系，单独的金融服务供应商是做不到满足客户的各类金融需求的，因此，提供金融服务的供应商也是多种多样的，他们各有优点和不足，在充分发挥优势摒弃不足的基础上为客户提供多元化的金融服务。农村普惠金融服务的提供者既包括商业性银行、政策性银行、合作性金融机构等正规金融机构，也包括各种民间金融机构及组织在内的非正规金融体系，还包括非政府组织。目前，我国农村普惠金融的提供者主要有中国农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行、村镇银行、小额贷款公司、资金互助社、中国扶贫基金会等，农村普惠金融供给主体不断多元化，普惠金融服务不断完善，新型农村金融机构发展迅速。截至2014年底，全国已经组建村镇银行1233家，其中批准开业1152家。各项贷款余额4862亿元，比上年增长1234亿元。其中农户贷款达到2111亿元，小微企业贷款2405亿元，两项贷款占比达到92.9%。截至2014年末，全国共有小额贷款公司8791家，贷款余额9420亿元，2014年新增人民币贷款1228亿元。

作为广大农村贫困群体的主要金融服务提供者，农村普惠金融微观层面各主体在实现社会责任的同时实现可持续发展，从而更好地服务农村贫困群体。

一是要不断优化县域金融机构网点布局。稳定大中型商业银行在县域所设网点，根据市场需求的变化，不断增加支持贫困群体的力度，增强网点服务贫困群体的能力。调整农业发展银行分支机构的布局，分支机构的设立重点向中西部及经济落后地区倾斜，强化其政策性职能定位。充分发挥村镇银行的作用，在农业大县、小微企业集中的地区设立村镇银行，并且支持村镇银行在乡镇布设网点。

二是要扩大金融服务的覆盖面，最终实现农村基础金融服务全覆盖。农村基础金融服务全覆盖尤其是偏远乡镇的全覆盖需要财政的支持，财政可以通过完善财政补贴政策补偿在推动存款、代缴等农村基础金融服务全覆盖工作时存在的成本风险。逐步开展金融服务“村村通”工程，通过建设乡村金融服务站、推广乡村助农取款点、布设ATM、POS、EPOS和其他金融自助服务终端等电子机具、推广手机支付、深化助农汇款和转账服务等多种形式，提供简易、方便、快捷的金融服务。

三是在提供便民金融服务的同时要坚持创新发展。农村普惠金融提供者不能按照城市金融的发展思维，在产品设计、风险管理、服务提供方式等方面照搬城市金融的运行模式，要结合其自身的特点，在服务理念、产品和技术、营销渠道等方面实现创新发展，如把目前正在兴起的互联网金融与农村普惠金融结合，在解决信息不对称、降低交易成本的同时为客户提供方便、快捷的金融服务。

四是要注意各类农村普惠金融机构之间的分工合作。各类农村普惠金融机构都有自己的发展重点，有自己擅长的业务领域，同时也不同程度的有各自的发展短板，一家金融机构提供贫困群体所需的所有金融服务、满足其所有的金融需求是不可能的。因此，要结合各自区域的经济金融发展特点及自身的优势，充分发挥各类农村普惠金融机构的协同作用，加强他们之间的分工合作，实现优势互补，在为贫困群体服务的同时提高自己，不断创新。

五是加大金融知识的宣传力度。采取广播、设置宣讲点、发放宣传材料、设立咨询人员等多种形式深入开展“送金融知识下乡”和教育宣传活动，向客户普及金融知识，加强他们对金融产品和服务的认识，帮助他们树立科学的金融理念，提高金融安全意识和金融知识水平。

中观层面

中观层面包括了基础性的金融设施和一系列能满足金融服务提供者降低交易成本、扩大服务规模、促进透明要求的中介组织，从他们的功能上主要可以分为以下几类：一是金融基础设施。指农村普惠金融运行的硬件设施和软件安排，良好的金融基础设施可以有效降低农村普惠金融服务的交易成本，提高农村普惠金融的运行效率，主要包括农村支付结算体系、农村信用体系和科技信息系统。二是中介组织。主要是信用评级组织、审计机构、资产评估机构等为农村普惠金融发展提供中介服务、保障农村普惠金融机构健康发展的各类组织和机构。三是专业网络和行业协会。到目前，已经有大量的国际性、区域性的网络金融支持组织为农村普惠金融的发展提供网络服务或者帮助他们获得网络服务。农村普惠金融内部的行业协会则为其成员提供了一个沟通交流、获得技术支持、协商业务合作的平台。总之，中观层面的各个组成部分为农村普惠金融的发展从软硬件上提供了保障，为农村普惠金融的顺利发展奠定了基础。

目前，我国农村普惠金融的金融基础设施建设和相关服务的发展取得了很大发展，但还是存在一些不足，如农村金融支付结算体系发展落后，结算网点少，农村信用体系建设缓慢，农村金融信息建设需要加强，审计、信用评级等中介服务缺位，需求者信用意识淡薄等，需要加强中观层面的建设力度。

一是农村金融基础设施建设要下沉，为农村普惠金融的发展奠定良好的基础。加快农村支付结算体系建设，放宽村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等新型农村金融机构加入人民银行支付结算体系的限制，支持其加入大、小额支付系统以及票影像交换系统，为其结算提供便利;继续推广银行卡、ATM、POS机具的应用，同时加强网上支付、电话银行、手机银行等金融工具的推广和应用，提高农村普惠金融的可得性;加强农村信用体系建设，继续深入开展信用村、信用户活动，建设信用档案，对于为信用村、信用户开通绿色通道，优先给他们发放贷款，提高可用额度，简化贷款手续，给予利率优惠，适当延长还贷时间，使守信的农户和村子得到更多的实惠。同时，搭建信用信息管理平台，实现信息共享;面向金融机构从业人员和金融服务需求者开展金融教育，提高从业人员的个人素质和金融服务需求者的金融知识水平。

二是积极培育信用评级、土地评估、资产评估等中介组织，并鼓励其进行服务创新。对于欲新设立的中介组织，要严格审查其资质，进行全面的考察，防止不符合条件的中介组织进入市场;明确中介组织的市场主体地位，自主经营、自负盈亏，减少政府对中介组织的行政干预，保持其经营的独立性;鼓励各中介组织针对农村普惠金融发展的特点，提供有针对性的、特色的服务。

三是建立和完善支持农村普惠金融发展的行业协会，在为成员提供交流平台的同时，为其提供技术服务和培训指导。积极鼓励行业协会的建立和发展，在经费、政策上给予支持，规范行业协会的设立、退出等机制，推动行业协会建立规范的内部规章制度，实行自律管理。各行业协会要加强与政府和相关行业的沟通与协调，组织行业专家、农村普惠金融服务提供者、借款人、借款企业等进行不定期的交流，为会员单位搭建沟通的平台;要组建高素质的工作团队，对行业从业人员进行培训，为会员单位提供技术指导，解答他们的疑难问题。

宏观层面

为了农村普惠金融的可持续发展，适当的立法和政策框架是必要的，中央银行，财政部和其他相关政府机构是主要参与者。政府在农村普惠金融发展中最重要的作用应该是为其提供一个合适的发展环境，包括稳定的宏观经济环境、完善的法律法规体系、合理的监管措施、适当的激励政策等等。目前，我国农村普惠金融的相关政策逐步完善。在财政政策方面，中央财政逐步加大税收优惠和奖励政策支持力度，鼓励资金回流农村;在金融政策方面，对于农村信用社等农村中小金融机构实行较低的存款准备金率，在贷款利率方面也实行比较灵活的政策，而对于村镇银行等新型金融机构的监管也比较宽松;《中国人民银行关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》、《中国银监会办公厅关于推进基础金融服务“村村通”的指导意见》等一系列文件的实施，对于完善农村普惠金融服务、改善农村金融环境也发挥了重要作用。

为给农村普惠金融创造更良好的发展环境，政府部门需要在立法、政策、监管等方面着手：

一是要明确农村普惠金融的定位。农村普惠金融不是简单的扶贫也不是简单的给贫困人口发放补助资金，而是作为整个金融体系的重要组成部分在为贫困人口提供金融服务。

二是要完善相关的法律法规。加快对新型农村金融机构的立法，确立新型农村金融机构的法律地位，适当放宽其准入政策，从法律上明确其责、权、利，从法律上保障其合法权益;对于民间金融等相关立法空白地带加快立法，为农村普惠金融发展提供健全的法律保障，使农村普惠金融健康发展。此外，借鉴美国《社区再投资法》的经验，从法律上规定农村普惠金融机构把贷款用于当地，尤其是贫困群体，解决农村金融排斥问题，促进农村普惠金融发展。

三是建立有效的激励约束机制推动农村普惠金融的发展。如通过积极的财政政策、减免税收、补贴、奖励等措施鼓励农村普惠金融机构把资金用于贫困群体，重点支持农村普惠金融机构开展农户小额贷款、银行卡助农取款、汇款等业务，提高农村普惠金融为贫困群体服务的积极性和主动性;通过制定相应的政策法规规定农村普惠金融机构把资金用于贫困群体，从而确保贫困群体信贷资金的可得性，提高贫困群体的信贷满意度;探索建立农村信贷损失补偿基金，降低农村普惠金融机构的信贷风险。

四是对农村普惠金融机构实行差别监管。不同类型金融机构的业务特色和风险特征也各不相同，因此对他们的监管也应该根据各自的特征实现差别化。如，对中小农村普惠金融机构在经营范围、资本充足率等方面的监管要区别于大银行，对农村普惠金融机构的贷款给予更大的容忍度。在具体监管方式上，大银行的分支机构要实行审慎监管，由银监局负责其日常监管，而对于一些地方的中小农村普惠金融机构，可以考虑由地方政府进行日常监管。同时，要完善农村普惠金融机构的信息披露制度、建立健全风险预警机制，随时关注农村普惠金融机构的风险，并及时控制、防范和化解风险。

（基金项目：河北省高等学校社科研究2015年度基金项目（SD151054）;国家社会科学基金青年项目（13CJY125）河北省人才工程培养经费资助科研项目（A201400264））

（作者单位：河北金融学院;无极县农村信用合作联社）