市场化改革下的金融监管之变

尹振涛

党的十八届三中全会提出的全面深化改革的决定，明确了政治、经济和社会等方面迈向更高发展阶段的改革路径，经济发展新的增长点与活力点也必将由此产生。其中，经济体制改革是此次决议的重点，其关键在于使市场在资源配置中起决定性作用和更好地平衡政府与市场之间的关系。因此，有效宏观调控配合下的市场化改革将成为下一步释放经济发展潜力的重要举措，对于解决发展中积累的问题，优化经济发展质量具有重要意义。

金融资源作为一种显性的、具有核心作用的经济资源，已成为市场化改革的首要领域和引领力量。一方面，金融体系为实体经济发展提供服务，是市场活力的载体和表现。另一方面，财税体制、文化社会体制等方方面面的改革都离不开资金的有力支持。而金融体系市场化的本质在于理顺政府和市场的关系，就目前我国实际及所面临的外部环境看，当下的工作重点是减少政府的行政干预，交由市场进行资源配置，政府将注意力集中在为市场配套法律法规等制度保障，并行使监督和管理的职能。从这一角度出发，金融监管一端面向市场运行，一端面向政府职能，正是改革所处的直接领域，并且金融监管改革作为深化金融市场化改革的抓手更具操作性和实用性。

金融监管市场化改革还面临哪些问题

在政府转变职能，主动简政放权和市场力量的双重作用下，金融监管机构密集出台的政策措施为金融监管市场化改革开创了良好局面，有效配合了金融体制的深化改革。接下来还需切实贯彻执行，并做好应对各种变化和解决各类问题的准备。整体上看，当前的金融改革仍然艰巨，并且面临着各种新出现的状况。

金融监管市场化改革要注意弥补原有的监管缺位或重叠。首先，审慎监管框架仍须完善。在机构监管模式下，微观审慎仍是主流的监管手段。金融危机之后，欧美发达国家重新审视自身的监管机构，将宏观审慎监管作用于系统重要性金融机构。我国虽然在风险管理的理念上一直与宏观审慎有诸多重合之处，且在金融危机后按照国际监管标准也对系统性风险管理进行了调整，但明确的、专门的宏观审慎管理架构尚不完善。其次，中央和地方监管权力划分和风险处置责任不明晰。一方面，在当前的垂直体制下，往往是中央负责对金融机构的监督管理，但在风险处置时却由地方政府承担。中央层次的监管从全国范围的视角出发，难以兼顾地方发展的个性，且垂直监管对所获取地方信息的准确性和政策执行力的掌控都是有限的。另一方面，市场上城市商业银行，小额贷款机构和担保机构以及村镇银行等地方性金融机构快速发展，对属地监管产生了迫切的需求。明确中央和地方两级的金融监管责权对实现全方位监管，守住不发生区域性金融风险的底线具有重要作用。

金融监管市场化改革要注意解决新的问题和挑战。第一，利率市场化改革将改变金融市场竞争环境。一方面，行业竞争的加剧直接导致金融机构经营行为的变化，从而资产负债表的规模和结构都将发生较大变动，建立什么样的监管指标和监管准则将对监管机构的工作提出更高要求。另一方面，竞争机制下必然有优胜劣汰，监管机构还须对股权交易、并购和倒闭等行为做出充分的制度准备，以保证竞争的公平和顺畅。第二，金融混业经营将削弱机构监管的效率。金融创新不断涌现，混业经营成为金融业的明显特征。随着市场限制的放宽，竞争加剧以及技术实现形式的多样化，金融产品和服务不再单纯属于某一金融领域，更为常见的则是横跨几个领域，而且金融集团和产业金融愈发兴起，一家机构对应多种不同业务领域。混业经营与分业监管的矛盾逐渐显现，然而，依据我国金融发展的实际情况，机构监管仍具有重要的现实意义，分业监管在短期内仍然是合适的监管机制，但功能监管无疑是对现有监管安排必要和有益的补充。因此，如何在综合考虑监管成本和监管效率的前提下使机构监管和功能监管有机结合，还需要在实际工作中继续探索。第三，互联网金融将挑战传统金融监管体系。虽然互联网金融产业的发展有助于降低金融服务的成本，扩大金融服务范围，但与之相伴的风险同样不容忽视。首先，互联网金融对支付清算、业务交叉甚至是货币政策等都具有一定的影响。其次，互联网金融与传统金融机构之间的竞争与合作关系直接影响到未来的金融行业格局。再次，类似P2P跑路事件的发生也充分说明互联网金融风险具有更大的传染性和扩大性。最后，互联网金融对网络信息科技技术的高度依赖，也显著提高了风险防控的难度。面对这些新的风险，监管机构既要鼓励创新又要严防风险，这对监管机构而言“实属不易”。

金融监管市场化改革如何更上层楼

金融监管市场化改革需要法治先行。首先，完善金融立法，使监管有法可依。正如上文所述，随着市场准入的放松和金融创新的发展，在一些领域出现了法治空白，有必要及时完善立法，加强对金融行为主体和市场运行的规范。例如互联网金融和影子银行监管等。其次，及时对现行法律法规进行修订，以适应市场发展。监管改革措施需以法律规定的形式体现，并由法律保障实施。在下一步的工作中，最具代表意义的新股发行注册制改革就需要对《证券法》进行修订。而商业银行法、保险法在未来的修订完善也都将会具有明确的市场化导向。最后，理论和现实均表明执法效率在一定程度上能够起到更为重要的作用。除了常见的专项整治行动，还需强化信息披露制度和金融消费者保护，加大对违法违规行为的惩处力度。

金融监管市场化改革需要协调配合。分业监管模式仍然发挥重大作用，甚至在一些领域还必须加强，但为应对混业经营与之产生的矛盾，金融监管协调机制显得尤为重要。首先，需要常态化制度安排。2013年，国务院为进一步加强金融监管协调， 批准建立了由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，截至目前已召开了8次会议。为进一步提升该机制的效力，监管层还需将现有的联席会议机制上升为一项正式制度安排，并辅以实体机构或部门。通过协调机制，尽量实现监管的全方位覆盖，填补现有空白，减少部门间规定或标准的冲突，互相配合，形成监管合力。其次，需要完善的信息共享机制。及时、准确和综合的信息有助于将部分负的外部性转由内部解决，进而降低整体的监管成本，提高系统性风险的管理能力和监管效率。

金融监管市场化需要成熟企业。成熟的市场主体是成熟市场的基石，也是必不可少的一部分，故而市场化的监管需要作用于成熟的金融机构才能产生效果。首先，健全金融机构的公司治理框架。无论是传统金融机构还是新型金融机构、无论是大型金融机构还是小型金融机构、无论是国有金融机构还是民营金融机构，在市场化条件下经营都需要拥有健康独立的内部治理结构。在完善资本补充机制、投融资管理体制、业务流程规范、内部风险控制、人员制度安排以及评价考核机制等方面的工作应继续加强。其次，鼓励金融机构创新产品和管理方式。银监会在三农领域推行的事业部改革，保监会偿二代监管规则的实施，以及证券经营机构的创新发展都对金融机构提出了市场化改革的要求，增强了其对市场变化的反应能力。最后，各类机构公司治理体系的完善对发挥行业自律的作用同样具有积极意义。

金融监管市场化改革需要应对市场。监管工作与市场行为并不是对立的，而应该形成良性互动的关系。当前互联网金融已成为中国金融体系的最活跃的部分，该领域的金融产品和服务创新层出不穷，但创新引致的不确定性也增加了未来金融风险的波及范围和危害程度。对于互联网金融的监管关键在于找准角色定位，平衡好创新和稳定的关系。互联网金融产品在不同领域间的连通性使得机构监管难度加大，而功能监管则能较好的适应这一特征，在互联网金融的监管上更应注重功能监管。再者，充分的信息披露有助于市场的透明化运作，且对互联网金融中介的行为也是一种有效约束。有效的市场信息同样有利于消费者加深对互联网金融的认知并提高其风险意识。在此基础上，通过严格执法和严厉的惩罚措施打击非法行为，以此保护消费者的合法权益。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所法与金融研究室）