精准扶贫：扶贫方式的革命性变革

汪继章

习近平总书记指出，扶贫工作“要更多面向特定人口、具体人口，实现精准脱贫，防止平均数掩盖大多数”。中办、国办《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确要求，建立精准扶贫工作机制，切实做到扶真贫、真扶贫。

精准扶贫是对传统扶贫方式的巨大改革，必然引起扶贫方式的革命性变化。准确把握精准扶贫的内涵，充分认清并积极适应由此带来的深刻变化，对于我们掌握工作主动权、真正打好扶贫攻坚战具有重要意义。

由“局部”向“全局”转变

扶贫工作曾一直被认为是业务工作、部门工作。党的十八大以来，党中央、国务院把扶贫工作提到了前所未有的高度。习近平总书记和李克强总理多次看扶贫、讲扶贫，亲自抓扶贫。习近平总书记在提出“科学扶贫、精准扶贫”新要求的同时，强调指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”“‘三农工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农工作中要把扶贫开发作为重中之重。”2014年，国务院做出决定，将每年的10月17日设立为全国扶贫日。2014年12月，在中央经济工作会议上，习近平总书记提出了“扶贫工作事关全局，全党必须高度重视”的新论断。今年1月19日，总书记在云南考察时强调：“扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。”

由此可见，新一届党中央对扶贫工作看得越来越重、摆位越来越高、抓得越来越紧，扶贫工作由“局部”性的业务工作上升为“事关全局”的“重中之重”的工作，扶贫济困已真正成为全党、全社会的共同责任。

由“抽象”向“具体”转变

传统扶贫方式也划定了贫困线，强调扶持贫困人口，但由于没有对贫困人口进行准确识别，并建立可查询追踪的管理数据库，扶持对象实质上停留在“抽象”层面，没有深入和准确到“具体”层面。

落实精准扶贫机制，国家制定了统一的扶贫对象识别办法，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理原则，全国扶贫系统用一年时间，调动各方面力量，完成了对精准扶贫具有基础和战略意义的“一号工程”——对全国所有贫困村、贫困户进行准确识别并逐一建档立卡，建立了全国扶贫信息网络系统，使得扶持对象一目了然。不仅如此，精准扶贫要求扶贫措施与贫困识别结果相衔接，要深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。由此，不仅实现了扶持对象查询追踪的“可视化”、具体化，而且实现了帮扶措施和帮扶效果检查考评的明确化、具体化，真正实现了工作对象的“真扶贫”。

由“硬件”向“软件”转变

精准扶贫要处理好两个关系：一个是区域发展与精准扶持的关系；一个是基础设施等硬件建设与提高贫困群众自我发展能力等“软件”建设的关系。对于前者，新的扶贫纲要提出，“以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展”。贫困群众要脱贫致富，离不开区域发展带来的“水涨船高”；而区域发展主要靠国家区域发展政策和行业部门的倾斜支持。对于后者，建立精准扶贫机制，是在注重加强贫困地区生产生活条件改善等基础设施“硬件”建设的前提下，把扶持重点转向支持贫困户拓宽增收渠道、发展致富产业、提高自我发展能力。因此，中办、国办《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》在明确解决村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造等基础设施建设重点问题之后，以重要篇幅强调了特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化等“软件”建设工作。

从实际情况看，硬件建设周期短、难度小，给贫困群众带来的直接经济利益也比较小；而“软件”建设周期长、难度大，给贫困群众带来的直接经济利益也比较大。扶贫开发已进入攻坚克难的“深水区”和“啃硬骨头”的新阶段。精准扶贫将扶持重点由“硬件”转向“软件”，是扶到了点上、扶到了根上，是着力发展、迎难而上的重大转折，是确保贫困群众和全国人民一道全面进入小康社会的重要保证。

由“业内”向“业外”转变

打好扶贫攻坚战需要聚集各方面资源、调动各方面力量。因此，国家要求在建立精准扶贫机制的同时，着力构建政府、社会、市场协力推进的新的大扶贫格局。与过去强调的“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体”扶贫格局相比，新的大扶贫格局涉及面更宽，参与要素更加齐备，可利用的资源更多。扶贫攻坚必须“政府、社会、市场协力推进”，这不仅明确了各方面的扶贫责任，更是全面动员、组织了全社会的扶贫力量。与此相适应，国家要求在各省（自治区、直辖市）现有工作基础上，普遍建立驻村工作队（组）制度，这实现了扶贫工作力量从“业内”向“业外”转变的具体化、可操作化和长期化、制度化。

2014年，河南动员省、市、县、乡79000多名干部、12000多名志愿者、40000多名村干部参与并完成了精准扶贫建档立卡工作。目前，河南省各级已选派7000多个驻村帮扶工作队，并动员一大批国有和民营企业参与村企共建扶贫工程活动。通过整合帮扶力量，基本实现了干部驻村对全省贫困村的全覆盖，使每个建档立卡贫困户都有帮扶责任人。如此巨大的人力、物力投入，仅仅依靠专项扶贫是不可想象的，这是扶贫工作力量从“业内”向“业外”转变的最好证明。

由“漫灌”向“滴灌”转变

和对低保户、五保户等单纯“给予”式扶持相区别，专项扶贫坚持开发式扶贫方针，以项目扶持为主要手段，以提高贫困地区可持续发展能力和贫困群众自我发展能力为着眼点，扶真贫、真扶贫、真脱贫。

实际工作中，我们往往过多强调扶持到村、到县、到贫困地区，且侧重于基础设施建设，60%以上甚至更大比例的专项扶贫资金用于改善贫困地区生产生活条件，真正扶持到户到人的资金所占比重不大，专项扶贫成为“概略瞄准”的普惠措施。而且，由于政策设计和执行偏差等因素影响，往往容易出现真正的贫困户得不到有效扶持的现象。落实精准扶贫，要求专项扶贫与贫困识别结果相衔接，深入分析每个贫困户的致贫原因，因人制宜，因户施法，做到规划到户、帮扶到户、考核到户，一户一户解决问题，真正变“概略瞄准”为“精确瞄准”、变“漫灌”为“滴灌”，实现“精准扶贫”、“精准脱贫”。

由“定性”向“定量”转变

传统扶贫方式习惯于对扶贫工作的目标、任务作定性化描述，比如“贫困地区基础设施进一步改善”、“贫困农民收入有较大增加”、“公共服务水平明显提高”等，即便明确了脱贫人口数量，也因为扶持对象的抽象化，使得看似明确的脱贫人口的定量化描述因看不见、摸不着的定性化结果而嬗变。精准扶贫要求扶持到人、到户，落实到具体人头；总体目标任务转变为以贫困人口收入增加比当地平均水平高出的百分比和具体脱贫人口数为代表的量化指标体系。这个转变使扶贫工作的目标任务，尤其是脱贫人口可查询、可追踪、可考核、使脱贫人口数量从一般性的数字概念转变为“可视化”的具体数目。

由“单一”向“综合”转变

与建立精准扶贫工作机制相衔接，扶贫成效的考核标准也由主要考核地区生产总值这一单一指标。向主要考核扶贫开发工作成效的综合指标体系转变。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，大幅度提高扶贫成效考核在贫困县总体考核中的比重，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。中央要求各省（自治区、直辖市）制定具体考核评价办法，并在试点基础上全面推开。同时，研究建立重点县退出机制，建立扶贫开发效果评估体系。考核是指挥棒，考核标准由单一指标向综合指标体系转变，考核内容由概念化向数量化转变，不仅表明我们对扶贫工作“重中之重”认识的深化，也必将带来扶贫方式的革命性变化，进一步加快贫困地区脱贫致富的步伐。