媒介融合背景下传媒经济性规制改革略探

刘宛晨 彭嘉璇

(1. 湖南大学 经济与贸易学院;2. 湖南大学 新闻传播与影视艺术学院;湖南 长沙 410079)

数字技术推动下，以广播电视、出版和电信为代表的三大传统媒体已经受到互联网日趋激烈的冲击，特别是移动互联网带动自媒体快速发展，传统媒介形态变革步伐加快，媒介融合、媒体间的横向一体化已经成为世界各国传媒产业的共同特征。媒介融合带来范围经济效应、推动媒介传播效率快速提升的同时，也给传媒规制带来一系列的冲突与矛盾，加快传媒规制体制变革与调整是媒介融合背景下推动我国传媒产业健康发展的必由之路。

一、传媒产业发展与媒介融合背景下的传媒规制

传媒产业具有双重属性，即事业属性与产业属性，制订包括规制政策在内的传媒产业政策过程中，既需要着眼于其作为社会公器所具有的公共利益，也要注重其在国民经济中的产业属性。笔者仅关注其产业属性，探讨媒介融合背景下的经济性规制问题。

1、媒介融合与传媒产业快速发展

传媒的产业属性，在于其作为文化产业的重要组成部分，是国民经济的有机组成部分。我国产业升级、大力发展第三产业背景下，它受到的关注不断提高。党的十八届三中全会提出，要完善文化管理体制、建立健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系以及提高文化开放水平，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展。

政策的鼓励和互联网浪潮的推动下，我国传媒行业横向一体化发展步伐加速。电信与广播电视行业方面，实施广播电视网络、电信网络和互联网的融合，即“三网融合”是我国政府大力推动媒介融合、建设充满活力的媒介市场的重要举措。电信行业是互联网行业发展的主要推动力量，从光纤网络到移动互联，均为电信行业的重要业务来源。广播电视行业在内容传送方面已经全面融入互联网，实现电视节目两个网络的同时播放。出版行业，纸质出版业务近年受互联网冲击日益明显，行业整体向互联网+出版转型是大势所趋，国家新闻出版广电总局、财政部近日印发的《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》明确提出，支持传统出版单位跨地区、跨行业、跨媒体、跨所有制兼并重组，建设若干家具有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型出版传媒集团。

图1 2007 －2016 文化传媒行业市场规模增长图

经过三十多年的改革开放，我国以新闻出版、广播电影电视、电信等为主体的传媒产业快速发展。根据万得数据库的统计数据，近年我国文化传媒行业市场规模不断增长，2011、2014 年分别突破1000 亿美元、1500 亿美元大关，年均增长速度超过10%，预计在2016 年将接近2000 亿美元。

2、传媒经济性规制的主要命题

当前媒介融合大背景下，我国既面临推动传媒产业健康稳步发展、增强行业竞争力的任务，又面临推动行业改革、推动市场化程度的问题，两个问题的交织必然对我国传媒产业政策的制订产生深远影响。传媒行业作为文化软实力的象征，可以向国内外的受众广泛传播文化理念与价值观念，其在国际市场上的地位对一国的形象与影响具有重要作用。虽然近年我国传媒行业发展势头迅猛，但是总体而言我国传媒产业面临着产业发展不足、竞争力不强等问题。

从国际对比看，我国传媒企业的竞争实力有待加强。除电信行业的中国移动、中国联通以及中国电信三大运营商在国际电信产业中具有较高的行业地位外，新闻出版、广播电视行业缺乏像美国时代华纳、新闻集团、英国广播公司等具有国际影响力的传媒巨头。以世界排名第一的传媒巨头时代华纳为例，该公司业务范围涉及出版、电影与电视产业，拥有包括时代杂志、特纳电视网、体育画报、财富杂志、华纳兄弟等具有全球影响力的媒体。2013 年，该公司总资产679.94 亿美元，净资产299.04亿美元，营业收入297.95 亿美元，净利润36.91 亿美元，在世界500 强中排名408 名［1］。

反观我国传媒行业，以我国A 股上市传媒行业公司为例，截至2014 年年底我国沪深两市传媒娱乐行业34 家主要上市公司中，资产规模最大的凤凰传媒经营范围涉及图书、报纸、期刊总发行以及图书、报纸、期刊、电子出版物全国连锁经营、批发零售等业务，2014 年底总资产165.28 亿元 (人民币，下同)，净资产98.25 亿元，营业收入61.40 亿元，净利润7.34 亿元;净利润规模最大的华闻传媒总资产108.37 亿元，净资产69.12 亿元，营业收入39.52 亿元，净利润9.84 亿元。资产、业务规模和盈利能力与国际传媒巨头相比差距明显。虽然受事业属性限制，我国仍有很多传媒类企业并未上市，甚至未按企业化经营，但不可否认的是，我国传媒企业整体实力不强、竞争力有待进一步提升是毋庸置疑的。

表1 传媒行业代表性A 股上市公司主要财务指标 (单位:万元)

从传媒行业产业结构看，行业集中度过低、市场分割是我国广播电视、新闻出版行业的普遍特征。肖叶飞的研究表明，按照广告收入为标准衡量，即使存在央视这样的传媒巨头，我国广播电视市场的集中度仍然非常低，是竞争性市场结构，规模经济效应不明显;报业、出版业的集中度更低［2］。市场集中度过低与规模经济不明显、传媒企业缺乏竞争力是互为因果的关系。这一现状与我国传媒行业企业化运营时间不长、传媒行业改革推进步伐较慢有关，同时与我国传媒市场分割、存在区域壁垒有关，这一特点在报业、有线电视行业尤为突出。市场分割、区域壁垒造成在区域市场中某些企业依靠其行政资源形成垄断地位，通过其拥有的定价权——广告收费、收视费等左右市场价格，侵犯消费者利益。电信行业，则是由三大运营商瓜分基础运营业务，属于寡头垄断市场结构。无论在营业收入还是在客户基础方面，中国移动都位居第一，并且占有超过一半的市场份额。

图2 －1 2014 年度三大运营商营业收入(亿元)

图2 －2 2014 年底三大运营商移动电话客户数(亿户)

我国传媒行业存在明显的市场壁垒和区域分割，媒介融合进程中，产业利益、部门利益成为阻碍媒介融合的重要力量。以“三网融合”为例，推动广播电视网络、电信网络和互联网的互联互通，打破广播电视在内容传输、电信在宽带互联网市场上的垄断状况，是实现网络资源共享、最大程度提高范围经济效应的有效手段，也是世界各国的普遍趋势。早在上世纪末，对三网融合这一不可阻挡的趋势，专家曾多方呼吁尽快推进，三网合一也曾于2001年被当作国家发展战略提出。但是，直到2009年国务院才在正式批转国家发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中提出要实现广播电视和电信企业的双向准入。2010 年初才正式推出三网融合时间表，第一步从2010 年至2012 年，重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制;第二步从2013 年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局。从最初提出到试点再到拟议中的实现三网融合，前后十多年历经波折。三网融合进程缓慢，究其原因，既存在技术障碍也存在政策障碍。技术障碍方面，我国广播电视网络需要完成数字化技术双向改造之后才能与其他运营商在同一平台开展竞争。政策障碍方面，在于广电网络现有的分级所有、分级管理体制使得现有网络完成数字化改造面临体制转换、产权改革以及大量资本投入等问题，解决这些问题对于广播电视来说是一场艰巨的任务，难以短时期内完成［3］。

从更深层次角度看，主要在于我国传媒产业分属不同政府机构监管。实际监管过程中，监管机构实际上成为维护被监管行业利益、导致我国传媒行业出现行业壁垒的始作俑者。我国电信行业和广播电视行业分别由工业与信息化部和新闻出版与广电总局监管，虽然两个部门与其下属企业已经实行政企分开，但由于目前这两个行业国有产权仍占主导地位，特别是广播电视行业国有成份比较更高，监管部门与被监管企业仍然存在难以割舍的关系。现实情况是，电信行业在中国移动、中国联通和中国电信三大运营商竞争下，希望能够进入广播电视行业这一领域以开拓新的业务范围;如果放开电信运营商进入广播电视行业，则将给分级所有、分级管理的广电行业带来较大的市场竞争压力，广播电视行业由于担负着党和人民喉舌的政治功能这一公共利益属性，成为延缓三网合一推进的主要原因。我国分业监管的传媒监管体制下，媒介融合难以避免带来产业利益的冲突，这将影响融合的进程。政府大力推进实施融合后的传媒行业仍然存在需要协调规制的利益冲突问题。

二、媒介融合背景下英美传媒规制变革的启示

媒介融合浪潮给世界各国传统传媒规制模式带来严重的挑战，使得各国不得不于20 世纪末对已有规制进行全面检讨与变革。尽管各国规制变革路径大相径庭，但是总体上可以总结出以下思路:规制改革的基本原则是放宽市场准入、增加竞争、吸引各类资本投资，规制重点由结构性规制向行为规制转移，规制的框架由纵向的分业规制逐步转换为横向分层规制，分立的规制机构逐步走向融合［4］。

1、美国

美国是全球互联网和新媒体技术变革的领先者，是媒介融合发展和规制融合走在前列的国家，其传媒规制政策制订的思路与其整体经济规制改革的思路同步，即从20 世纪70 年代新自由主义开始占据美国经济政策制订的主导地位以来，放松规制是电信、传媒行业发展的主要趋势，但这一时期电信与广播电视之间存在明显的行业壁垒，电信无法进入广播电视行业。20 世纪90 年代，美国进一步放松与改善规制的浪潮下，1996 年出台新的电信法案，开启了美国媒介融合的新篇章，有力促进了传媒的融合。一是取消电信与有线电视之间交叉进入的禁令，允许电信公司与有线电视公司互相提供对方的服务，并允许两者之间交叉持股。二是消除电信与有线电视融合的技术障碍，在有线、电信器材与设备之间实现互联互通以及技术协同。三是放松广播电视行业的产权规制，促进产业内与产业外资源的有效整合，为进一步的媒介融合铺平道路。

美国广播电视和电信的内容传输服务包括电信服务、媒体服务和信息服务三个部分。美国传媒监管部门——联邦通讯委员会制订的媒介融合业务规则中遵循两个基本原则，一是致力于把互联网的传播服务整体纳入信息服务范畴并促进互联网和传媒业的发展，二是促进互联网经营商之间的竞争以最大限度地吸纳投资。美国联邦通讯委员会2002、2004 年分别出台《宣言性裁决》、《VoIP 管制自由法案》等法案，对有线电视的内容提供、信息接入以及跨区域开展业务进行全面放宽与变革，对1996 年电信法进行补充完善以适应媒介融合的新环境，有力推进媒介融合进程及全国性市场体系的发展［4］。

需要强调，美国基于1996 年电信法所进行的媒介融合以及媒介规则融合变革，均是在美国联邦通讯委员会推动下进行的，从20 世纪30年代开始美国广播电视与电信行业即由其统一监管，推动媒介融合进程不存在行业以及部门利益冲突问题。

2、英国

1992 年英国政府就对广播电视法案进行修订，允许有线电视公司参与电信业务，与此对应电信公司有限度地获得有线电视业务的机会，这是英国最早推动媒介融合的举措。此后，将传播产业融合为一体以适应电子数字化传播时代的要求成为英国传媒规制政策的基本思路。1997 年，英国加快制定鼓励传媒市场融合政策的步伐，进一步放松对公众电信运营商进入广播电视业务领域的限制。1998 年出台绿皮书《通信规制:对信息时代融合趋势的思考》和2000 年出台的白皮书《传播新未来》均对媒介融合表示大力支持。

2003 年为在媒介不断融合进程中促进英国通讯业竞争、投资增加、增强行业发展活力、保证公众享有高质量传播服务，英国通过了具有里程碑意义的新《通信法》，是英国在媒介融合背景下推进规制融合改革迈出实质性步伐的重要法案。该法案对新形势下的电信行业规制进行重新界定与规范，对电信行业的市场准入政策、产权规制、广播电视服务规制等监管政策及其细节均进一步放松。如，市场准入方面，原来的经营许可证制度被一般授权取代;产权规制方面，建立了无线电频率的许可证交易制度，为进一步放松规制奠定制度基础。

同时，新的电信法案明确，成立统一的媒介融合性规制机构——英国通信管理局(OFCOM)，该局整合英国原来的独立电视委员会、广播标准委员会、无线监管局、无线通信局和电信监管局的监管职责，全权负责电视、无线电和电信的监管，独立于政府，打破了媒介融合的壁垒。OFCOM 的基本任务包括平衡多种选择与竞争，促进信息内容的多样性;促进竞争，满足创新者和投资者利益，繁荣信息市场;促进电子媒介和信息网络的融合，使消费者受益;信息产业数字化时代，维护公民的整体利益。

英国传媒规制体制，通过建立独立、融合、统一的监管部门——OFCOM 和建立促进融合、鼓励竞争的通信大法—— 《2003 年通信法》，形成了开放的业务界定方式和宽松的市场准入条件，有效加快了该国“三网融合”步伐。

3、英美传媒规制变革对中国的启示

从美国和英国媒介融合大背景下推动传媒规制融合的过程看，数字化技术和互联网快速发展时代，媒介融合是大势所趋。面对我国传媒企业整体实力不强、传媒管理体制和所有权分割、市场壁垒明显的现实状况，顺应技术发展与媒介融合发展的要求，大力推动媒介跨行业、跨区域融合，是促进我国文化传媒行业健康快速发展的必由之路［5］。改革媒介规制制度，建立适应媒介融合发展的规制框架，包括相关法规、统一和融合的规制机构，放松传媒行业经济性规制，是有效破除行业利益纠葛、促进文化传媒统一大市场建设的前提与保障。

三、整合与融合:我国传媒行业经济性规制改革的政策建议

媒介融合发展大背景下，我国应适应行业发展的大趋势，加快对传媒行业的规制框架进行改革以推动媒介融合，为媒介行业加速发展、增强竞争实力提供有利的外部环境。

1、建立统一、融合的媒介规制法律体系

西方国家推动媒介融合、完善对其规制均是以立法为先导。我国目前媒介规制立法方面仍然存在较大的不足。以电信行业规制为例，规范其发展的主要法规是2000 年国务院制订实施的《中华人民共和国电信条例》，电信业的基本法电信法于2004 年即已开始起草，但至今仍然只是草案征求意见稿。其他部门的规制依据，如《广播电视管理条例》、《出版管理条例》均是以行政法规的方式出台。首先，国务院发布的条例属于行政法规，在我国法律层次中低于全国人大或者全国人大常委会制定的法律。这些行政法规均是对某一特定行业的政府规制进行规范，一定程度上固化了媒介分割、行业壁垒，客观上给媒介融合造成了障碍。其次，《中华人民共和国电信条例》制订后10 多年时间里，我国电信技术从模拟数字，至2G、3G 标准，如今已经过渡至4G 时代，同时互联网快速普及，移动互联网应用日新月异，《电信条例》2014 年虽经修改，但仍然不能适应媒介融合环境下传媒行业发展的需要。因此，有必要借鉴西方国家电信立法的相关做法，整合当前电信、广播电视和新闻出版等行业有关的行政法规，制订适合我国国情的传媒规制法律体系，从立法的层面确立我国统一、融合的媒介规制框架，进而推动我国媒介融合、传媒行业健康发展。

2、规制主体重构:构建统一的规制机构

从美国、英国等国家在媒介融合背景下推动传媒规制改革的情况看，构建统一的规制机构，在统一的规制机构和框架下实现媒介跨行业整合，破除行业壁垒，构建统一的传媒行业大市场，是推进媒介融合的必要手段。

改革开放以来，政府机构改革一直是各级政府提高行政效率的主要抓手，也是我国深化经济体制改革的重要支点。从2008 年启动大部制政府机构改革以来，围绕转变职能和理顺职责关系这一中心目标，我国已进行多轮政府机构改革。2013 年，我国传媒行业两个重要监管机构国家广播电影电视总局和国家新闻出版总署合并为国家新闻出版广电总局，成为我国传媒规制机构整合的重要里程碑。但是，这一轮政府机构改革并未彻底改变我国传媒行业分业规制和分部门规制的格局，电信行业规制职责仍然由工业与信息化部承担。基于不同部门的规制模式，仍然难以避免行业利益矛盾的产生，构建统一的规制机构才是打破行业与部门利益矛盾的有效办法。

因此，我国可以在进一步深化政府机构改革的情况下，对传媒规制机构与职能进行调整。机构改革的最终目标是将工业与信息化部承担的电信规制职能调整至新闻出版广电总局，由后者承担全部传媒监管职能。作为过渡时期的方案，可以成立由更高级别领导牵头、两个部门参与的规制协调机制，以有效协调媒介规制融合工作，以统一的机构协调不同行业的利益与矛盾冲突，为媒介融合清除障碍。

3、加快传媒行业产权改革，塑造市场主体

我国新闻出版、广播电视行业脱胎于计划经济体制下的事业单位，虽然市场经济体制改革已经推行多年，但我国一直以来对涉及思想文化领域的有关行业推行市场化改革持谨慎甚至保守的态度，这些行业的市场化改革滞后。以广播电视行业为例， “四级办电视”的政策虽然有力地推动了我国广播电视行业的发展，但是却导致重复建设过多、资源浪费严重、区域之间各自为政、市场分割等弊端; “一元体制，二元运作”的格局限制了行业竞争力的提升。

无论是广播电视行业，还是新闻出版行业，均面临着正确处理好其自身承担的社会职责与其自身市场主体之间关系的问题。事实上，推动其市场化改革步伐，依法加快其事业单位与企业的分离，建立产权明晰、法人治理完善、自主经营的企业化实体，并不必然影响其事业功能的发挥。政府需要做的关键是维护传媒行业有效的竞争，把握好社会性规制的底线。下一步，我国传媒行业应在已有的改制与改革的基础上，进一步加快产权改革步伐，建立完全意义上的企业经营主体，适当的时候进一步放开行业的并购与整合，逐步打破区域壁垒，推动行业融合、全国统一市场的建立与形成。

4、进一步放开行业进入规制

加快改制步伐、建立真正意义上的市场主体的基础上，我国传媒行业应进一步放开行业进入规则，加快混合所有制改革的步伐，允许各类资本进入，以增强行业的竞争程度，努力建设一个竞争充分、充满活力、实力强大的传媒行业。当前，电信行业运营方面，我国已经将网络建设与基础运营分离，建立铁塔公司;运营方面引入虚拟运营商，增值服务的进入规制方面已经逐步放开;互联网的内容提供方面已经向民营经济开放。广播电视行业，内容制作方面我国已经逐步向民营资本开放，播放权方面则均为国有或国有控股，民营资本进入仍然存在障碍。新闻出版行业，发行方面向民营资本开放程度比较高，出版权目前没有向民营资本开放，也没有向外资开放。为了进一步推动传媒行业快速发展、增强行业竞争与活力，我国应积极探讨传媒行业进一步向民营乃至外资开放，在基础电信运营、广播电视播放以及出版权方面更大程度、更广领域对内对外开放，促进行业健康、快速发展。

自由竞争到一定程度难以避免垄断的形成，需要政府规制的介入以降低垄断、促进自由竞争。放开进入规制、提倡竞争的基础上，应根据行业发展情况，加强行业反垄断规制，以我国反垄断法等相关法律为依据，制订行业反垄断的标准与技术措施，防止竞争实力强的企业凭借市场支配地位影响市场竞争行为，损害消费者利益。

［1］ 财富杂志. 最新世界500 强排名［EB/OL］ . http://www. fortunechina. com/global500/159/2014/TIME － WARNER，2015 －01 －20.

［2］ 肖叶飞. 传媒产业所有权融合与反垄断规制［J］. 国际新闻界，2013，(4):103 －111.

［3］ 岳 凡. 产业利益冲突与市场监管［J］. 西安交通大学学报(社会科学版)，2011，(3):43 －48.

［4］ 肖赞军. 媒介融合时代传媒规制的国际趋势及其启示［J］.新闻与传播研究，2009，(15):55 －65.

［5］ 谢志明. 政府和媒体监管对企业环境管理行为的影响［J］.求索，2014，(9):70 －74.