基于长期历史变迁的中国国家治理模式研究

马蔡琛

(南开大学 经济学院，天津 300071)

就国家治理而言，自秦汉以来的两千年中，我们始终在探索着一个极具国情色彩的命题，那就是“单一制大国”的国家治理模式。这应该是一个只有中国才会面对的严肃话题，西方文明中并无类似之困扰。作为现代西方文明策源地的欧洲诸国，不仅没有相关经验可供借鉴;依据存在决定意识的逻辑，甚至在其思维范式中，很可能就从未考虑过“大国治理”之类的问题。这也是现时的中国，缘何建立现代国家治理体系，需要从历史演进和文化传统中寻找启迪的原因所在。

盖因在中国这样的单一制大国，其国家治理之道更需要从长期历史演进中去寻找启迪。当我们较之古人多了这两千多年历史经验的时候，从“大历史” (macro －history)的视角反观之，可以发现这种社会政治经济秩序的重构，每隔200 年左右重组一次，形成了中国王朝兴衰的治乱循环。从这个意义上讲，单一制大国的国家治理模式问题是一个困扰了两千年的常话常新的命题。

一、从“中国式烹饪”说开去:强资源约束下的制度安排

随着雾霾问题的日益严重，“中国式烹饪”是否为“元凶”之一，成为一个颇为有趣的话题。2013 年10 月，有关部门对广大市民提出殷切期望， “城市大了之后，中国人习惯的烹饪，对PM2.5 的贡献也不小，希望市民配合做好清洁空气的工作”［1］。当下的各种所谓“中国式”的话题中，中国式烹饪方式的缘起，也确实具有某些国情特征的色彩。

据许倬云先生考证，汉语词汇中，蒸煮烤炙等诸种烹饪方法，均系古已有之。其中有一个“煼”字，可能就是今天的“炒”字，当系包括大火急炒的烹饪方式。如果这一假设成立，则最具中国特色的烹饪方式，很可能已见于汉代［2］。就考古佐证而言，汉代的锅具，尽管仍显厚重，但已有越来越薄小的趋势，估计就是为了配合“炒”菜的方法，以迅速提高锅的温度。究其原因，这种先行将食物切割细小，然后用急火烹调的“中国式烹饪”方式，很可能是出于节省燃料的考虑。

这种可能性至少可以从两个维度得到支撑。第一，与欧洲文明除了耕地还有林地、牧地的情形不同，中国古代因“人稠地窄”之故，几乎除了住宅用地，其余均作为耕地(中国乡村房舍紧密相连的紧促式布局，不像欧美诸国呈分散式布局，应与节约耕地有关)。以“柴火”为主要燃料的时代，中国之燃料紧张程度应该更为显著。第二，中国古代之城市化较为发达，距离生产树木的燃料来源地颇远。古代文学作品中，经常出现以“柴”作为商品、以“樵夫”作为职业的情形。直至近代开埠以来，“地当九河要津”的天津，其市民仍有到水铺买开水的习惯。原因在于，人们日子过得节省，常习惯在做饭前才点炉子，较少单纯烧开水费炉火。早晨洗漱去买温水，家里待客沏茶或午餐、晚饭前后，才去打壶开水［3］。可见，燃料约束在中国古代乃至近代，是确实存在的。

从“中国式烹饪”的故事可以发现，不仅是燃料约束， “强资源约束”大体构成了中国社会经济制度变迁的一个重要变量。生产力发展缓慢的条件下，因“人稠地窄”之局限，在诸种正式制度安排及风俗习惯的形成中，需要充分考虑人均资源占有量相对较低的资源约束条件。这也是近代欧美诸国，在人均资源极度丰富情形下，所形成的三权分立、联邦制、两党轮替等社会制度，从根本上就与中国国情“水土不服”的主要原因之一(美国的误区在于，将这种仅适用于美国本土的制度安排，误以为是全球普适价值，且不遗余力地加以输出;就其效果而言，大凡引入美国所谓的“民主自由”制度之国家，后来基本上都陷于困境之中)。资源约束条件上的差异，是中国国家治理现代化过程中，需要给予充分重视的命题。

欧美制度的优劣所在，或许还存有争议，但其总体构架之不适于中国，则是自戊戌变法以来，中国近代社会改革者逐渐认识到的一个道理。或许正是因为这个缘故，最终促使他们在社会变革路径的选择上，更多取法于东洋。就社会经济秩序设计的可参考性而言，日本在资源匮乏条件下的诸种制度设计与移植改良，或许更多可供借鉴之处。

二、社会变革的“三十年假说”

万物恒流，无物常驻。凡事穷则变，变则通，通则久。就长期趋势而言，社会运行的转型期不应是一个常态的现象。也就是说，变革的目的是为了“通”、为了“久”、为了“长治久安”。从这个意义上讲，任何一场社会变革、任何一种经济体制改革、任何一段社会转型期，终归有基本上大功告成之日。为了考察历代经济社会变革的时间跨度，笔者归纳了一些古今中外重要改革的起止时间，如表1 所示。

表1 历代主要经济社会变革的时间跨度表

由此可见，三十年很可能是社会变革成败的一个重要分水岭。其缘何呈现此种规律性之分布，大致有这样几个原因:

1、稳定预期的形成

大凡一个社会转型期，各群体既有之利益格局，势必会有所变化，而对于未来稳定预期的尽快形成，将有助于改革的成功。商鞅变法中辕门立木的故事，就是为了稳定预期。如果社会转型期过长，甚至达到50 －60 年的时间跨度，则涉及大约两代至三代人的世界观形成，均处于社会转型的非稳态阶段，这自然不利于稳定预期的形成。

2、支撑人才的生命周期

任何改革都需要得力的人才支撑，才可能取得成功。中国自恢复高考制度以来，至今已三十余年，当年恢复高考制度后最初的“七七”、“七八”等几届大学生，也就是所谓“五零后”，自改革启动之初，就是中坚力量。目前这批人大多已年过五十(有些已然年过六十)。这些人可以为改革做出重要贡献的时间段，大体以十年为期望值，还是较为现实的。这一代人的主要作用在于掌舵。而所谓的“六零后”、“七零后”一代，目前大多方当壮年，这是“最后一代使用过粮票的人”，也就是尚知还有世事艰难之日。这一代人的主要作用在于划桨。再往后的“八零后”、“九零后”则进入独生子女一代，恰如古人所云“生于忧患，死于安乐”，已然甚难作为改革推进的主力军，但可以待改革大厦主体竣工后，负责其内部装修的具体工作。这一代人的生活精致，做这种细致的装修工作，较前两代人更为擅长。因而，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出， “到二0 二0 年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”［4］这也暗含了基于人力资源周期变化的考虑。

3、外部环境的战略机遇期

任何改革都需要较为有利之国际环境，而外部环境是不断变化的，其不可掌控因素较多。在相对较短时间内完成改革的主体工程，有利于在国际环境由“常量”转化为“变量”之前(而不是之后)，把握住改革的战略机遇期。

对于日本的明治维新和中国的戊戌变法，导致二者成败得失的因素当然是多方面的，但国际环境的变化同样值得注意。明治维新之际的19 世纪60 年代，英国是世界头等强国，但美国尚有南北矛盾有待解决，德国、意大利尚未完成国家统一。这一时期的资本主义各国忙于国内矛盾，以及与英国的竞争，客观上削弱了对日本的控制力。而当时的中国，尽管维新思潮初现端倪，但未能充分利用这一有利的改革时间窗口。待到30 年后的戊戌变法时代，资本主义已然发展至帝国主义阶段，他们相互之间“利益均沾”而瓜分中国的政策取得了一致，中国变法自强的外部环境更为不利［5］。故而有效利用改革的“国际环境窗口期”是十分重要的。

按照通常的算法，中国的经济体制改革是从1978 年算起的，但需要注意的是，我们采用了渐进式的改革路径，故而前半程的改革更多预热的性质，改革的实质性推进更多地体现在后半程。1992 年提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这是一个伟大的转折。1992 年的重大理论突破，有力推动了我国改革开放和经济发展，国家面貌发生了历史性变化。从这个意义上讲，中国市场化导向的改革，从1992 年算起是不无道理的。1992 年至2020 年的大体三十年时间跨度内，完成这一伟大的社会经济转型，实现中华民族的伟大复兴，是一件非常值得期待的事情。

三、治理中心与经济重心相背离的千年格局

1、治理中心的东移

中国两千多年来的政府治理中心，大体呈现从西向东不断移动的过程，而经济中心则呈现逐步南迁之势。自秦始皇统一中国定都咸阳以来，秦汉以至隋唐的大约1000 年间，除东汉以及偏安南方的政权之外，均定都长安(今陕西西安一带)。然而，自北宋定都汴梁(今河南开封)以后，治理中心转至中原地区，关中地区此后再也没有成为国家的治理中心。后面的1000 年中，大多数朝代的治理中心进一步东移，自元朝以来均定都北京。

治理中心东移(后来略呈北上之势)的原因，在于秦汉时代，政府治理中心在“关西”(也就是函谷关以西的关中地区)，经济发展重心在“关东”。关中地区因四面均有险峻关口可以有效防守，故建立统一国家后，出于国家安全考虑，西安均成为政府治理中心的首选方案。然而，关中地区面积有限，险峻关口又容易因封锁而自闭，故需要“山东地区”的粮食供应①，才能维持。而山东地区一旦出现动乱，就将直接影响王朝的稳定。隋朝的时候，还曾出现因关中缺粮，皇帝带领百官跑到今天河南一带来找粮食吃的事情。因此，随着经济社会的发展，人口的密集，关中地区的狭促局面，已然不能承担治理中心的使命，故而将治理中心东移，就成为必然之举。当然，东移也不能一下子移动很远，于是就从关中地区转至了中原地区。

然而，一旦离开关中天险的屏蔽，在中原地区建立治理中心，则面临着无险可守的局面。尤其是燕云十六州割让给契丹以后，导致中国北方的门户洞开，国防线从长城一线后退至黄河一线。这种情况下，一旦北方游牧帝国南侵，中原王朝的统治者连逃跑的机会都没有，就直接演变为“靖康之耻”了。出于国防安全的角度，元、明、清三代又不得不将治理中心北进前出到长城一线，开创了近800 多年定都北京的格局。

2、经济重心的南迁

政府治理中心不断东移的同时，中国的经济重心则呈现南迁的态势。自东汉末年以来，北方战乱频繁，大量人口南迁，带来了先进的生产技术和充足的劳动人口，三国、东晋等历朝不断加大江南开发的力度。到了隋唐时，历经三国、东晋、南朝等长达数百年的江南开发，南方地区在农业和家庭手工业上，已然居于支柱地位。根据安格斯·麦迪逊的研究，在8 世纪时，3/4 的人口居住在中国北部，其主要农作物是小麦和谷子;到13 世纪末，3/4 的人口居住在长江以南，以种植水稻为主［6］。

历史上，中国的国家统一路线，基本上是“从北向南”统一的，这是人口和地理环境使然。如果我们将秦汉以来的两千年，以宋代初期为界，划分为两个千年的话，大致呈现出如下的变化规律:前1000 年中，大凡历史上的北伐之举(如诸葛亮、桓温的北伐)，受到气候的影响，顿兵于坚城之下，往往拖延数月，待天气转冷，粮食衣物供给不畅，自然不得不退回南方。这在生产力较为落后的古代，是非常重要的约束条件。此外，北方平原地区相对容易统一，导致人口数量多，统一政权力量大，容易消灭南方政权。后1000 年中，这种格局已然开始变化。例如，元末农民起义，朱元璋等人竟然能够打通自南向北的国家统一路线;清末的太平天国运动占据了东南繁华之地，清朝统治者围困南京多年，竟无可奈何;辛亥革命首先在南方爆发以及北伐的成功，也是这个道理。因为南方已成为人口最稠密的地区，成为了中国的经济中心和国家钱粮基地，足以克服地理气候的约束，而能够成功实现北伐。

经历了这一番变动，后1000 年中的大多数时候，中国都呈现经济重心在南方，而国家治理中心居于经济相对落后的北方，这样一种看似“古怪”的格局分布。当然，南北互补的相互依存是有其实际意义的，北方作为抵御外患的前沿，南方作为兵马钱粮的基地。但是，从经济学的观点看，这种治理中心与经济重心相背离的格局，其交易成本是非常之大的。后来的元、明、清三代之所以能够定都北京，主要是靠了京杭大运河的漕粮支持。这不仅包括粮食等物产的直接运输成本，相关间接成本更为可观。如中国北方多干旱，靠人工运河完成大量物产的运输，是相当困难的，以至于在极端的情况下，甚至规定，在漕粮尚未经运河北上之前，华北地区不得使用运河水灌溉。

3、治理中心与经济重心分离的“人为设计假说”

笔者认为，这种“以弱驭强”的治理中心与经济重心分离的治理模式，恰恰是历朝统治者殚精竭虑才设计出的、维系国家整体化的“不二法门”。当时的格局下，历经多个朝代偏安江南的积累，南方地区已然具备了可以脱离北方长达数百年之久，且能够完全自给自足的实力。而北方一旦没有了南方的经济支持，则北有草原游牧民族的威胁，南有江南独立经济体的阻断，北方的汉族政权是难以长期维系的。

但是，中国的政府治理中心却不可长期置于南方(如南宋的杭州、明初的南京等)，这将面临国家分裂乃至覆亡的威胁。一旦政府治理中心南移至江南地区，则北方地区就很容易被边缘化。因为北方的经济发展不如南方，在相当程度上需要南方的供给(其实这也和北方地区战乱较多有关)，而抵御草原游牧帝国的国防支出压力又很大。北方整体上之于南方而言，很有些“包袱”的味道。当来自蒙古草原的游牧帝国入侵黄河流域的时候，很可能在是否抵抗问题上，南方偏安政权都难以达成一致。历来偏安江南的朝廷大多不愿意北伐，也不完全是统治者的苟且心理，很重要的一个原因可能就在于，江南地区的微观经济个体，对于恢复黄河流域治理权的各种努力，往往持反对意见。因为他们不愿承担因北伐而导致的赋税增加和人员伤亡。直到近现代以来，来自东南富庶地区的历史研究者，在其论著中也时而认为，在经济发达地区脱离中央政权独立的情况下，原来被迫上交的巨额赋税就可能留在本地，人民负担有所减轻;闭塞、保守的农民对统一并无热情，为减轻徭役负担，更加欢迎地方割据［7］。

然而，一个国家的治理终归需要从长治久安的视角来加以谋划。从长远意义上看，大凡失去北方地区而偏安江南的治理体，欲实现与北方游牧帝国的抗衡，必须同时控制淮河地区，以两个地区的合力，才有可能维持均势。所谓“守江必守淮”，这是直到解放战争年代，仍为兵家重视的军事地理原则。冷兵器时代，骑兵就相当于现在的坦克装甲部队，属于国防致胜的重要军事力量。但中国南方自古不产良马，北方的战马大多是从蒙古或西域进口的，且据说因水草的缘故，大宛良马在中原繁殖几代就退化了，这就需要不断进口。因此，一旦失去了北方的“装甲部队”生产基地，南方也就很难以江淮之力而抗衡中原劲旅。从这个意义上讲，中国历来大多是由北方统一南方，也是有其内在必然性的。一个国家的治理中心，是不能偏安江南半壁的。

其历史逻辑大约是这样的一个线索:如果以南方作为政府治理中心，尽管实现了治理中心与经济重心的合二为一，可以节约交易成本;但是，在南方经济重心的眼中，因北方地区变成了需要不断输血的“包袱”，在游牧帝国的南侵中，南方偏安政权出于经济人的理性选择，很容易出于“甩包袱”的动机而放弃北方，而转化为南北对峙的南北朝格局;进一步推论，因偏安政权缺乏军事抵抗力(主要是缺乏骑兵等装甲部队以及地形气候原因)，最终难免会被游牧帝国消灭;又因南方经济社会发展状态，总体上优于北方，故在北方游牧帝国南侵的过程中，在江南地区往往会形成较为强烈的抵抗，最终演化为对江南地区经济社会的毁灭性打击。

综上所述，治理中心从北方转移到南方，是不可行的，而居于关中地区则过于局促，难以满足治理中心人口聚集的资源需求。因此，治理中心的自西向东移动，人为地导致政府治理中心与经济发展重心相互分离，是“两害相权取其轻”的无奈选择。

4、治理中心与经济重心长期背离的反思

(1)人为降低南方发达地区的经济发展效率，缩小南北差距

大抵“以弱驭强”的格局，为了有效实现弱者对强者的控制，大多会采用降低效率的方式。就具体方式而言，或者采用种族歧视的方式，例如元朝将汉族分为汉人和南人;或者采用武力镇压的方式，如清初的扬州十日、嘉定三屠等悲惨事件;或者采用加大经济发达地区税收负担的方式，例如有明一代对江南部分地区的赋税尤重(一个诡异的说法是，因江南部分州府，当年支持张士诚而反对朱元璋);或者大兴文字狱而钳制人们的思想(清代长达100年的残酷文字狱等白色恐怖，也更多集中于江南)。

这种格局迁延数百年之久，存在一定的历史惯性，面对各种发展效率不同之局部，在各种基于均等化目标的制度设计中，往往容易陷入“降效减速”而实现均等化的路径，这是需要警惕的。

(2)东部和西部的经济发展差距，成为区域经济发展中的长期主要矛盾

以弱驭强的格局下，由于统治者会尽力设法沟通南北(甚至会采用降低效率的刻意安排)，故而南北差距尽管显著，但总体上仍处于尚可接受的区间。这种格局演化到当代，尽管南北经济发展仍有差距，但已然逐步形成各具擅长的产业结构，北方成为现代工业的资源中心，南方则更具服务和贸易中心的特点。

然而，政府治理中心东移后，统治者也就无暇西顾，西部地区既远离经济重心区域，也不再是政府治理中心，其边缘化色彩在近千年来日趋突出。黄仁宇在其《中国大历史》中所提出的“15 英寸等降雨线”和近代的胡焕庸线，作为自东北而西南走向的分界线，在第二个千年之内更加明显。胡焕庸线东南侧是人口主要的聚集地，经过大半个世纪，人口分布依然符合胡焕庸线的规律。1935 年，36%的国土承载了96%的人口，2000 年43.18%的国土承载了93.77%的人口。

因此，中国区域经济发展的长期主要矛盾，突显为东西部的经济发展差距问题。建国初期的“三线建设”，尽管有国防安全的考虑，客观上发挥了促进西北、西南地区发展的效果。20 世纪90 年代以来，提出的西部开发、中部崛起战略，当前全面深化改革的“一带一路”战略，均有效提升了中西部发展在中国经济总体布局中的地位，这将有助于破解中西部与东部之间均衡发展的千年难题。

(3)在地方分权与藩镇称雄之间的取舍上，需要持审慎客观的态度

早在近百年前的20 世纪20 年代，中国的历史研究者就已经发现，两千年来的国家治理中，存在着这样一种规律:自汉至唐，和从宋到清，其间的历史，有一个很大的不同之处。那就是，“从汉到唐，中国是征服异族的，从宋到清，中国是给异族征服的”;“中国前此，不曾以一个国家的形式，和别一个国家相接触而失败。”［8］

近代中国文化史的研究认为，中国的古代社会，发展到公元8 世纪中叶“安史之乱”前夜，也就是所谓盛唐时代，已经到达了自身上行阶段的最高点，往后便是下行阶段了［9］。唐朝的中央与地方分权过度，是导致安史之乱的重要原因。这两千年间，关于地方分权适度性问题的考察，直至今日也仍然值得深思。

近世以来，随着地方分权理论的兴起，有一种颇难加以判别的理论，又开始抬头，“唐朝有藩镇，所以兵强;宋朝削除藩镇，国内虽然治安，然而兵就弱了，就有辽金元之祸。”正如吕思勉先生所言，这句话全是谬误了的［8］。其实，第二个千年中，外族入侵之所以成功，主要是因为治理中心为靠近经济重心而东移，导致在军事地理上无险可守(如宋代)，或者过于紧邻国防前线的缘故(如明代)。

同样需要注意的是，第二个千年中，化解藩镇割据危局的措施，也未必主要依靠财政上的中央集权。因为在生产力水平较为低下的古代社会，小农经济的散沙性、均质性，决定了其能够承担的税赋水平上限，是相对较低的。这些税收收入在满足地方行政管理支出需求之后，能够供中央集权的财政收入上限，其实也是不高的。只有在近代工业革命以后，建立了基于工业化的财政收入汲取机制，才具备了财政上实行中央集权的可能。

其实，历代治理者为了化解藩镇割据的局面，主要采用了重文抑武、逐步废除与君权制衡的相权等权力制衡机制设计。笔者认为，其中最为有效的方式，还是将要分析的“统县政区”这一典型的低效率治理架构的创设［10］。也就是说，自宋代以来，在省与县之间，增加一个“统县政区”的层级(大体相当于我们理解的地级市)，这样尽管降低了治理效率，但是从长远看，则从根本上杜绝了历史上反复出现的顽疾:在中央与省之间，产生一个“统省政区”，进而导致藩镇称雄。

因此，在是否实施地方分权取向的改革，尤其是扩大地方政府的财力自主权问题上，一定要非常慎重。要充分注意到，中国两千多年来藩镇称雄所导致的弊端。孔子在2000 多年前所说的，“天下有道，则礼乐征伐自天子出;天下无道，则礼乐征伐自诸侯出”，这是值得深思的。

四、地方政府治理的普遍规律与千年转折:从实体“两级制”走向实体“三级制”

1、地方政府治理变迁的规律性

中国地方政府治理结构的变迁，仍旧需要从长时间尺度上来考察。这恰如吕思勉先生所言:秦汉的制度，确有优于后世之处;况且后世的制度，又都是沿袭秦汉而渐变的，不明秦汉的制度，就连后世制度的真相也不能明白，所以研究秦汉时代的制度颇为紧要［8］。自古有云，“郡县治，天下安”，但郡县制其实是有其不可克服的内在缺陷的，这也导致了中国的央地治理结构，在秦汉以来的两千年间，呈现为前后迥异的发展路径。

其中，前一千年的演化规律是，一个朝代初期，往往采行省县两级制(实体)，并辅之以一些垂直管理的巡视监察机构(虚体)，后来随着政府职能扩张或维稳压力加大，这些巡视监察机构逐渐“由虚入实”，凌驾于“郡”之上。于是就从“两级制”演化为“三级制”②。

秦汉时代的郡县两级制，西汉时期全国设置103 个郡、国(一级行政区)和1500 多个县、道、邑、侯国(二级行政区)，直接管辖人口约6000 万人。大约是一级行政区的“郡”的数量偏多之故(达到100 多个)，汉武帝元封五年(公元前106 年)，将全国除首都附近的七个郡级单位以外的政区，分属于十三个部，即豫州、兖州、青州、徐州、冀州、幽州、并州、凉州、益州、荆州、扬州、交趾(后世改为交州，治所在今日之越南)、朔方，每部设刺史一人(称十三刺史部)。那时的州还是一种监察区，直到东汉灵帝中平五年(公元188 年)，因各处纷纷盗起，各郡无力镇压，于是改刺史为州牧。此后州就成为最高一级的行政区，其权日重，诸州牧各自据土，最终就变成三级制的地方治理结构。

隋朝统一后，历经南北朝数百年变迁，当时的所谓州之辖区，已和此前的郡相差无几，于是将州郡并作一级，使流行了很长时间的州郡县三级制，改为州县两级制。隋炀帝时，又废州改郡，以郡统县，恢复秦制(大业年间，全国设190 郡，1255 个县)。因为隋朝比较短，只有不到四十年的时间，故未及由两级制向三级制展开。

唐承隋制，然而将近200 个郡级单位，实际上是根本无法管理的，故在州郡之上又增设了一个“道”的区域。唐代的“道”和汉代的“州”都属于一个性质的，也呈现为“由虚入实”的无奈变迁路径。唐代先后设置巡察使、按察使、采访处置使、观察使等，顾名思义这都是类似于汉朝刺史的监督官员，到后来“由虚入实”，侵夺州郡的实权，加之边镇节度使制度兴起，终成尾大不掉的局面。

由此看来，在不考虑乡镇政府层级的情况下，中国地方政府的治理结构，从王朝初期的实体“两级制”→经过实体“两级制” +虚体的监察机构(州、道)→进而演化为实体“三级制”→最终的结果往往是诸侯割据而危及国家安全。这是中国这样的单一制大国的一个治理变迁规律，尽管这或许并非历朝之本意，但恰恰是这种无奈之举，才更加深刻地反映出问题的内生性。在中国这样的单一制大国，在不考虑乡镇治理层级的情况下，地方政府治理结构采用“实体三级制”的构架，这或许是不以治理者的意志为转移的，具有更多的客观规律色彩。

2、地方政府治理的千年转折

地方政府的治理结构与王朝兴衰之间的关联，是一个探索了两千年的难题。需要特别注意的是，尽管这两千年间的各个朝代，均是从两级制向三级制演化，但前后两个千年间“由虚入实”的“入口”(也就是演化方式)，是截然不同的。

自秦汉而至隋唐的一千年间(前一个千年)，是在省级政府之上(因各代称呼不一，还是采用现代说法称为省级)，又衍生出一级权限更大的治理层级，如汉代的州(州牧)，唐代的道、藩镇(节度使)。因其所辖范围广达数省(不妨称之为“统省政区”)，故极易演化为诸侯割据的状态。

自宋而至民国时期的一千年间(后一个千年)，是在省级政府与县级政府之间，衍生出一级“统县政区”③。如宋代，就采行了路——府、州、军、监——县这样的三级政区结构(其中的“路”，就颇似唐代的“道”，但有宋一代疆域日蹙，其路之管辖范围，更加接近省级区划的概念)。元设行省的600 年以来，中国省制确立后的政府层级演变，省县之间一直存在着一个中间层级:明清的“州府” (清朝的地方治理层级可能多达五级)，民国北京政府时期的“道”。这种变化方式的弊端，主要是耗费财政资源、形成人浮于事的冗官、导致政令传导不畅等，总之是一个降低治理效率的刻意安排，但通常不至于导致王朝倾覆。

新中国建国之初，曾有东北局、西南局等大区建制，所辖范围亦达数省之广。1954 年“高饶事件”后，旋即撤销了大区一级党政机关。这就是吸取了“前一个千年”的教训。近三十年来， “撤区建市”，将行署等派出机构，大量转化为地级市，则又是“后一个千年”的演化路数。

从这个意义上看，第二个千年中，采用这种“统县政区”的“降效型”治理结构，或许具有某种“两害相权取其轻”的意味。如果用经济学的话语表述，这或许是一个“只有次优、没有最优”的命题。更通俗地说就是，如果一定要消除“省”(郡)与“县”之间的“统县政区” (地级市)这一夹层;那么从两千年的经验来看，往往会在中央与省之间，生长出一个“统省政区”(汉代的州、唐代的道或藩镇、清代的总督、建国初期的大行政区建制等)。从历史经验看，这种“大区建制”若逢因缘际会，在数十年(乃至十数年)的时间内，就有可能终成尾大不掉之局。这种态势一旦形成，往往会产生难以控制的高山滚石效应，其较之“统县政区”的危害性，无疑要大很多倍。

当然，就“省管县”模式本身而言，或许不无可取之处。尤其是当代通讯和交通工具的日新月异，各级政府之最优管辖半径，可以凭籍技术之进步，而产生重大之变化。不过，省县两级制走向三级制，在两千年间的不断重演，使得我们不得不有所顾虑:一旦将地级市裁撤后，因省级政府将直接面对近百个县级区划，管辖半径过大，于是难免出现增加省级行政区划数量的动议(即传言中所谓的“分省”)④。这也就是汉代贾谊《治安策》中“众建诸侯而少其力”的路数，但这种办法到底能否实现长治久安的目的，至少从汉代以来第一个千年的历史事实来看，往往使人产生缘木求鱼之感。其原因在于，在决策之初，往往误以为分省就可以达到削藩的目的，殊不知最终的结局却反而会导致“统省政区”的出现。

一旦分省成为事实，中央政府将面对50 个以上的省级区划，又难以兼顾，如果再遇其他因素之刺激，就极容易走上“前一个千年”的套路。也就是，在省级区划之上，又增加一个“统省政区”的建制。如果确实存在如此演变之可能，我们又如何防止最终演化为藩镇割据而影响国家统一之大局?因此，在这些问题未能妥为谋划之前，暂时放缓省管县的推进步伐，未尝不是老成谋国之举。

【注 释】

①山东作为一个地理区域的名称，始于战国时期，当时秦人称崤山、函谷关以东的地区为“山东”，是一个地域性的泛称。战国七雄之中，除秦国以外的韩、赵、魏、齐、楚、燕六国都在崤函以东，故有“山东六国”之称。战国之后的秦、汉等所称的“山东”一般也是指的崤山或华山以东的地区。到唐宋年间，“山东”则主要指太行山以东的广大黄河流域，包括今天的河北省、山东省以及河南省的部分。但唐代末年，已经有人用“山东”专指齐鲁之地。金代，设立“山东东路”、“山东西路”两行政区，“山东”开始作为明确的行政区划概念出现。之后，明代设“山东行省”，后改“山东承宣布政司”，清朝设“山东省”沿用至今。从山东概念之变化，可以看出治理中心东移的过程。

②因为中国传统上实行乡村自治，所谓“皇权止于县”、“皇权不下县”，故此处的两级制或三级制，均不涉及乡镇层级问题。

③鉴于中国历史上，省级(地方最高层级)与县级之间的管理层次，其称谓几经变化。加之，各朝多有将前代之较高政府层级，在本朝降为较低层级之习惯。未免引致理解上的偏差，笔者援引周振鹤先生的说法，将其统称为“统县政区”。

④其实，所谓传言并非空穴来风，早在20 世纪80 年代末，就有研究者向民政部提出分省方案，这些年来始终未曾绝迹。其核心观点大致如下:现在的一级政府省、自治区辖境太大，一般都有一二十万平方公里，大的有一百多万平方公里;人口多的上亿，一般也有几千万。理想的途径还是在划小省区的前提下坚持省县二级制，将全国重新划分为五十个左右的省(含自治区，但名称可以改为自治省)，每省平均管辖四五十个县，同时撤销地级市和计划单列市(葛剑雄. 统一与分裂:中国历史的启示［M］. 北京:中华书局，2008. 248 －249)。

［1］ 马 丽. 中国人习惯烹饪催高PM2.5 网友调侃:做饭摇号［ EB/OL ］ . http://media. people. com. cn/n/2013/1009/c14677 －23137074. html，2013 －10 －09/2015 －01 －16.

［2］ 许倬云. 万古江河:中国历史文化的转折与开展［M］. 上海:上海文艺出版社，2006.106 －107.

［3］ 由国庆. 津沽旧市相［M］ . 天津:天津古籍出版社，2004.92.

［4］ 中共中央. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］. 人民日报，2013 －11 －16 (2).

［5］ 毛 磊，石光荣，郝侠君. 中西500 年比较［M］. 北京:中国工人出版社，1989.336 －337.

［6］［英］ 安格斯·麦迪森. 中国经济的长期表现:公元960 －2030 年［M］. 上海:上海人民出版社，2011.3.

［7］ 葛剑雄. 统一与分裂:中国历史的启示［M］. 北京:中华书局，2008. 177.197 －198.

［8］ 吕思勉. 中国史(上)［M］. 北京:中国社会科学出版社，2008.309. 325. 200.

［9］ 朱维铮. 走出中世纪［M］ . 上海:上海人民出版社，1987.21.

［10］ 马蔡琛，李思沛. “营改增”背景下的分税制财政体制变革［J］. 税务研究，2013，(7):16 －21.