浅析行政事业单位内部控制存在的问题及对策

廖晨

【摘 要】我国实行国库集中支付制度以来，通过国库单一账户的改革，强化了预算的执行力，规范了行政事业单位的经费支出。在行政经费逐步公开的背景下，内部控制建设工作渐渐被行政事业单位所关注。目前，行政事业单位的内部控制仍未得到足够重视，依然存在不少问题，内部控制仍然是行政事业单位应重视并着重加强的环节。本文首先对目前行政事业单位的内部控制现状进行分析，再针对存在的问题提出相应对策，以促进行政事业单位内部控制机制的建立健全。

【关键词】行政事业单位；内部控制；问题；对策

在过去的两年，深圳市出现了两例报账员贪污、挪用公款的案件：案件一，某单位一名女博士报账员，采用虚构合同、假冒签名等方式，骗取国家财政资金人民币145万元；采用篡改借款票据等方式，挪用单位借款66万多元。案件二，某社区出纳员，频繁以支票取现贪污公款290.573216万元，侵占居委会基本账户资金62.181416万元，总额达350多万元。

近年来，党中央“八项规定”、“六项禁令”等活动的开展，无不体现国家反腐倡廉的决心，而以上两人，仅以简单而原始的犯罪手段就瞒天过海，屡屡得逞，充分暴露出预算单位内部控制出现的明显漏洞。目前，虽然全国大部分地区已经成立了会计核算中心（国库支付中心），通过国库单一账户的改革，对行政事业单位的财政资金流出进行监督和规范，并实行“收支两条线”，强化了预算的执行力，但另一方面，过分关注预算执行进度，强调完成预算目标，也导致行政事业单位“重结果轻过程”，忽视资金安排的合理性、科学性，忽视财务管理工作，忽视内部控制，进而影响资产安全和有效使用，影响财务信息的真实完整，甚至导致违法违规行为的发生。因此，加强和完善行政事业单位内部控制，是目前刻不容缓的工作，更是行政事业单位发展的强烈要求。

一、行政事业单位内部控制现状及其存在的问题

从静态上讲，内部控制是行政事业单位为了防范和管控经济活动风险而建立的内部管理系统，具体体现为各项内部管理制度以及落实制度所需要的控制程序和措施。行政事业单位内部控制的控制客体为单位经济活动的风险，而经济活动通常包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同等。

目前，我国已经实行了国库集中支付制度，财政资金流出得到了一定的监督与保障，政府采购相关条例也在不断地完善，将更多的业务纳入集中采购监管。2012 年 11 月 29 日财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对行政事业单位建立完善内部控制的制度和程序作出了具体规定，并要求从2014年1月1日开始全国执行；新《中华人民共和国预算法》也于2014年8月31日通过，为未来各级政府全面建立政府综合财务报告制度指明了方向，并要求自2015年1月1日起施行。

行政事业单位内部控制相关指导性制度在逐步完善，但具体落实到每一个行政事业单位，内部控制依然存在不少问题，给行政事业单位财务信息的完整性和财政资金的安全性带来隐患。例如：单位领导层缺乏内部控制意识，认为内部控制就是资金審批，内部控制就是财务核算，内部控制就是财务人员不出问题，导致内部控制的片面性；过于强调完成预算目标，预算管理的主观性较强，难以发挥预算对财政资金的监督作用，导致预算执行效果不理想；对于国有资产，注重采购，轻视管理，没有相应的资产使用、领用等管理制度，影响国有资产的有效使用，导致国有资产的资源浪费，等等。

二、导致行政事业单位内部控制问题的原因分析

1.内部控制意识淡薄

我国推行会计集中核算以来，大部分地区都成立了会计核算中心（国库支付中心），把各行政事业单位的会计工作都集中在一个部门，由此，部分单位领导和管理人员认为财务风险控制是会计核算中心（国库支付中心）的事情，就当起了甩手掌柜，忽视了本单位的财务管理工作，甚至认为财务工作无足轻重，导致财务人员开展工作时难以得到领导和其他部门的支持与理解，影响了财务人员的工作积极性，财务工作质量得不到保证，难以发挥会计信息在行政决策中的作用。内部控制意识淡薄，导致财务管理的薄弱，从而直接影响了内部控制的效果。

2.会计人员基础不牢固

实行会计集中核算后，多数行政事业单位依赖会计核算中心（国库支付中心）进行资金审核和财务核算，单位内部不再设立独立的财务岗位，没有专职人员，更没有专业人员负责财务管理及会计控制，会计工作人员业务素质、业务水平偏低，一人多岗、不相容岗位兼职情况普遍存在，甚至有些单位由司机兼职向会计核算中心（国库支付中心）进行日常财务报账工作，直接影响了会计工作的质量，难以保证财务信息的准确性。

再者，专职、专业财务人员的缺位，导致行政事业单位的预算编制缺乏科学性、合理性，预算项目不细、编制粗糙，影响预算的约束力；非专业财务人员没有足够的业务能力对预算执行进行深入专业的分析，也加大了预算追加、调整的任意性，影响预算执行进度，导致预算执行效果不理想。

3.国有资产管理薄弱

我国行政事业单位实行国库集中支付制度后，财务核算由会计核算中心（国库支付中心）负责，出现了核算中心管账不管物、单位管物不管账的局面，账实分离，不少行政事业单位重购置轻管理，没有专职资产管理人员，没有设立资产台帐，没有定期进行实物盘点，职责不清，管理混乱，甚至出现账实不符的问题，导致国有资产使用效能低下或者资源浪费。

4.内部控制制度不完善

内部控制意识的淡薄和对会计核算中心（国库支付中心）的依赖，导致行政事业单位内部控制制度杂乱无章。大多数行政事业单位仅仅针对资金审批环节有一定的内部授权审批控制，而没有针对单位所有经济活动建立独立的内部控制管理制度和实施措施，或者即便有，也是形同虚设，没有落到实处，严重制约了内部控制实施效果。新的《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施时间尚短，行政事业单位对内部控制制度的建立、实施还没有完全把握，更谈不上相应的监督机制了。

三、加强行政事业单位内部控制的对策

如何加强行政事业单位的内部控制，保证会计信息质量，保证财政资金安全，提高单位管理效率，笔者认为应从以下几个方面着手：

1.强化内部控制意识

各级地方政府、财政部门应加大《行政事业单位内部控制规范（试行）》的宣传力度，通过加强宣传、教育及培训，强化各行政事业单位负责人的内部控制意识，明确单位负责人应当对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，理解财务管理对内部控制的重要性，使其重视本单位的会计工作，加强本单位的财务管理工作。行政事业单位也应向全体员工灌输内部控制观念，了解内部控制应当覆盖各种业务和事项，不只是某一个部门的工作，而是各个部门相互配合、所有工作人员共同参与的成果。

2.提高财务人员综合素质

要加强内部控制，财务工作人员的基础工作是重要环节之一。行政事业单位应当根据《会计法》的规定，选择具有相应资格和专业胜任能力的会计人员，并重视财会人员的培养，提高财务人员综合素质。一方面单位应有相应的培训机制，及时、定期对财务人员进行专业知识的更新，规范会计基础工作，并鼓励相关人员通过多种途径学习，提高业务能力。另一方面要加强财务人员的职业道德与职业素养教育，强化会计人员岗位责任，从而更全面地提高单位的财务管理水平，完善内部控制。

3.建立健全单位的内部控制机制

首先，行政事业单位应根据财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》相关规定，结合本单位实际情况，完善内部控制制度，使其更科学、更完整、更有效可行。

在岗位设置上，严格执行不相容岗位分离措施，明确各个部门、各个岗位和相关工作人员的分工和责任，实现岗位之间的相互制约、相互监督，并实行财会部门关键岗位定期轮岗制度。在预算管理上，采取有效措施确保预算编制的科学性、合理性，严格按照预算法的相关规定，坚持先预算后拨款的原则，控制预算支出的范围与金额，强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程，充分发挥预算管理在内部控制中的作用。在國有资产管理上，设立管理专员，建立资产信息管理系统，健全固定资产的登记、保管制度和物资的收发登记管理制度，定期账实核对，完善固定资产处置制度，以确保国有资产的安全和有效使用，避免资源浪费或资产流失。

其次，应加强行政事业单位的内部监督，对单位内部控制的建立与实施情况进行监督检查。单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，确保内部监督工作有效开展。同时，行政事业单位应当建立风险评估机制以及时发现内部控制存在的问题，并根据实际情况进行改进、完善，以保证内部控制的实施效果。

四、结论

行政事业单位内部控制的目标包括五个方面：合理保证单位经济活动合法合规；合理保证单位资产安全和使用有效；合理保证单位财务信息真实完整；有效防范舞弊和预防腐败；提高公共服务的效率和效果。以上既是行政事业单位的内部控制目标，也是单位的总体目标。

本文介绍了我国行政事业单位内部控制的现状及其存在的问题，进而分析导致问题存在的原因，并提出相应的改进对策，我认为行政事业单位应全民动员，树立内部控制理念，提高财务人员的专业能力和职业素质，不断完善内部控制监督机制，通过制定制度、实施措施和执行程序，将内部控制贯穿于单位经济活动中，才能达到内部控制目标，最终有利于单位职责的履行，更好地为社会、为百姓提供公共服务。

参考文献：

[1]李晶晶.完善行政事业单位内部控制之思考.会计之友，2014（6）：27-29.

[2]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题.会计研究，2013（1）：57-62.

[3]杨淑静.从《行政事业单位内部控制规范（试行）看行政事业单位内部控制存在的问题及对策》.会计师，2014（8）：44-45.

[4]林婷.行政事业单位内部控制制度建设的探讨.会计师，2014（1）：66-68.