探索省以下地方审计机关人财物统一管理

张丹丹

摘要：十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称决定）提出：探索省以下地方审计机关人财物统一管理。审计署积极贯彻落实十八届四中全会的要求，目前已在江苏等地开展试点工作。在此背景下，本文理论结合实际，对探索省以下地方审计机关人财物统一管理做出障碍性分析及探析，旨在促进审计体制改革，加强审计监督。

关键词：省以下垂管；地方审计机关；人财物统管

一、探索省以下地方审计机关人财物统一管理的必要性

根据《宪法》规定，我国县和县以上人民政府设立审计机关。我国审计机关可分为中央审计机关和地方审计机关，中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。

我国审计机关的领导体制有一个显著的特征，我国地方审计厅、局是国家审计机关的中层和基层组织，实行双重领导制，即在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主，其行政管理以地方政府领导为主。

（一）、现行双重领导制的缺陷

上世纪八十年代初，全国改革开放，经济起步，双重领导审计体制在地方行政机关的带领下较为容易开展，适应审计工作的普及。但是，随着我国经济的腾飞，体制已经跟不上时代的需求，面临又一次改革，在这种情况下，地方审计机关的双重领导制的缺陷日益显现。

一是地方审计机关行政管理以地方政府领导为主，导致地方审计机关人员的任免奖惩主要把握在地方政府手中，审计人员的专业性不足，审计工作受制于地方政府，使得审计监督职责难以落实。二是地方审计机关隶属于政府，审计工作易受政府权力意志左右，对同级政府，特别是财政部门的活动难以进行有效地监督和制约。三是地方审计机关与特派办之间信息不共享，存在重复审计现象，导致审计资源的浪费和审计效率的下降。

（二）、审计独立性的要求

审计的独立性是审计的审计经费独立是审计独立性的基本保障，而现行双重领导制下，《审计法》要求对审计机关履行职责所需经费，要列入财政预算，由本级政府予以保证。但是地方各级政府普遍将审计机关视同一般的行政单位，其所需经费都由同级财政部门审批。由于审计机关人员的任免奖惩受地方政府主导，以权压审现象比较容易出现。严重影响地方审计机关的独立性，政府审计的真实性、合法性和效益性得不到保障。

因此，地方审计体制改革势在必行，地方审计机关人财物统管是第一步探索，能够很大程度提高地方审计机关的独立性，促进我国审计体制改革，发挥政府审计的监督和制约作用。

二、省以下地方审计机关人财物统一管理障碍性分析及对策探析

在现行省以下地方审计机关双重领导制环境下，探索人财物统管面临较多障碍，以下从三方面列举主要障碍及其对策探析，进一步推进改革实施：

（一）、开辟特别途径，克服法律冲突

法律的更改滞后于实践，在一定时期内，省以下地方审计机关人财物统管与现行宪法相冲突，在试点地方，审计机关人财物都将与现行地方法规相冲突。

针对以上法律冲突，在一定时期内，地方可以制定省以下审计机关人财物统管暂行条例，以适应地方审计体制改革的需要。

（二）、统一审计人员，提升专业能力

在试点地方，省以下审计人员的任免奖惩权应由同级政府向省级审计机关转移，同时审计人员的编制归属面临改变，但现行双重领导体制下，审计人员隶属于同级政府，现有审计人员晋升機制尚不完善，部分临晋升审计人员处于尴尬境地。同时，审计人员统管后，晋升空间会否限制在审计机关内，以及审计人员薪酬标准是否应该统一化，会面临省以下各地方发展程度不一致，薪酬水平不一致的问题。针对上述审计人员问题，提出以下解决要点：

1、建立统一的任免奖惩机制

省以下审计机关人员统管后，省级审计机关应建立统一的审计人员任免标准，以提高审计人员的专业性，省以下审计人员的编制上挂到省，建立适当的评分机制评价审计人员的工作，并作出奖惩。

2、设计合理的薪酬体系

省以下审计机关人财物统管后，应当设计合理的审计人员薪酬体系，考虑到地方发展不均的问题，审计经费由省级审计机关划拨，但审计人员薪酬标准应向各地方公务人员靠拢。

（三）、提高管理能力，优化资源分配

省以下审计机关人财物统管后，省级审计机关工作量将会大幅增加，包括统筹全省审计资源、集中处理全省审计信息、制定全省审计方案和计划等，大大提高了对省级审计机关综合管理能力的要求。因此，本文提出以下要点：

1、审计干部管理能力培训

省以下审计机关人财物统管对省级审计机关的综合管理能力提出了更高的要求，省级审计机关应对审计干部进行管理能力培训，以适应省以下人财物通关的需要。

2、协调审计部门，充分利用审计资源

省以下审计机关人财物统管后，省以下各方面审计信息集中到省级审计机关，省级审计机关需要升级数据库，提高数据处理能力，协调各地方审计部门，统筹分配省以下审计资源，充分发挥政府审计监督与制约作用。

三、总结

探索省以下审计机关人财物统管尚处于起步阶段，在现行双重领导制下面临很大的挑战，本文对其进行初步的障碍性分析与对策探析，以推进审计体制改革，提高审计独立性，促进我国政府审计的发展。

由于相关研究文献不足，研究资料难以获得，本文从理论方面进行了初步的分析，提出改革的发展方向，实践性不足，理论研究应更加深入，进行能够解决实际问题的实务性研究，进一步推动省以下审计机关人财物统管的探索。

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