中国利用外商直接投资政策的回顾

张平

摘要：20世纪90年代以来，经济全球化的特征越来越明显，其中最直接的表现之一就是外国直接投资（FDI）的迅速增长，FDI被认为是近20多年来世界贸易和经济增长的主要动力。中国自1978年实行改革开放以来，制定了一系列吸引外资的政策，在包括政策及其他多种优势因素的作用下，中国成为对FDI最具吸引力的发展中国家。外商投资成为了中国经济的重要组成部分，对中国的经济产生了重大影响。随着中国经济的发展变化，吸引外资的政策也不断演化。

关键词：FDI；外商直接投资；政策回顾

一、引言

中国自1978年改革开放以来，经济持续高速增长，这种持续高速增长被称之为“中国奇迹”，而创造“奇迹”的一个重要因素就是开放国门，引进外资。中国吸引外商直接投资已经30多年。伴随着中国的改革开放进程，中国也已成为世界上最具吸引力的投资目的地之一。截至2014年，中国累计使用外商直接投资超过1.5万亿美元，利用外资金额自1993年开始连续22年居发展中国家首位。即便是金融危机后的2008至2014年，中国每年新批准设立外商投资企业都在2万家以上，实际利用外资受国际经济形势的影响，虽然也有波动，但总体依旧上升，从2008年的924亿美元增长到2014年的1195.6亿美元，2014年，外资流入量首次成为全球第一，超过美国。

在这30多年的发展历程中，外资企业成为中国经济社会发展中的重要力量。据商务部统计数据显示，2014年，外商投资企业出口额10747亿美元，同比增长2.9%，进口额9093亿美元，同比增长3.9%，外商投资成为了中国经济的重要组成部分，对中国的经济产生了很大影响。与此同时，利用外资的方式也呈现多样化趋势。中国利用外资最多的方式是三資企业（外商独资、中外合资、中外合作），其中，随着对股权限制要求的放宽，外商独资比重持续扩大，占全国实际吸收外资的比重由1997年的34.2%上升到2014年12月的79.1%。同时，并购、投资基金、证券投资、BOT、TOT等一些新的投资方式也得到积极探索，取得一定发展。大型跨国公司对中国的投资增长迅速，目前世界500强在中国都有投资。

二、中国吸引外资政策和实践的特点

这些令人瞩目的成绩是在不断探索和改进中取得的，30多年来中国的外资政策逐步发展完善，回顾历程，中国的外资政策和吸引外资的实践有这样几个特点：

第一，从利用外资的目标上看，初期是为了弥补资金和外汇的短缺，之后提出了“以市场换技术”，目标是获得跨国公司的先进技术。当前的目标是利用外资提升国内产业结构和技术水平，并推动外资向中西部地区转移，缩小地区差距。

第二，从政策方面来看，从全面对外资的优惠逐步过渡到“产业优惠为主，区域优惠为辅”；法律方面也逐步发展完善，针对外商投资，商务部正在起草新《外资法》草案，有望将《公司法》、外资三法（《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》）合并，出台统一的《外国投资法》。

第三，从区域的角度看，中国的对外开放是从东部沿海逐步向内陆地区推进的，各区域享受的政策倾斜力度和时间是有差异的。

第四，由“引进来”到“走出去”，实施“一带一路”战略。

三 、中国利用外资的政策演变

下面将根据上述几个特点，对30多年的开放实践和外资政策进行梳理总结，可以分为以下五个阶段。

（一）、经济特区的试验阶段（1979-1983年）

1979年7月，中国政府决定在广东、福建两省开始建立对外开放的试验区，同年，颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，允许外国投资者与国内企业组建合资企业，这部法律为外商直接投资规定了基本的法律框架。1980年5月，正式把深圳、珠海、汕头、厦门设立为经济特区，在政策上给予审批权限、外汇资金、财政信贷、税收优惠和原材料供应等方面的支持，以吸引毗邻的香港澳门的投资。1983年国务院召开第一次全国外资工作会议，发布《关于加强利

用外资工作的指示》，就进一步利用外资进行了相关指示。这个时期，绝大部分的外商直接投资来自于港澳台华人地区。1979-1983年间，只有1558个外商投资项目，合同外资金额为68.75亿美元，实际投资额为26.85亿美元，平均每年只有几亿美元。吸引外资的目的是弥补建设资金和外汇的极度短缺。

（二）、从沿海逐步向内陆地区推进（1984-1991年）

1984年开始，在经济特区利用外资取得成功的示范下，中国政府决定开放更多的地区，1984年开放大连、天津、青岛等14个沿海港口城市。1985年，开放长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区和辽东半岛、胶东半岛。1990年开发和开放上海浦东，实行经济技术开发区和某些经济特区政策。1991年，国务院相继批准上海外高桥、深圳福田、沙头角、天津港等沿海重要港口设立保税区，发展保税仓储、保税加工和转口贸易。对外开放由经济特区逐步扩大到沿海、沿江、沿边地区，初步形成从沿海向内地推进的格局。在法律方面，陆续颁布了《外商独资企业法》以及《独资企业法》的实施细则和《合作企业法》。1990年《中外合资企业法》进行了修改，放松了对外资企业的限制等。1984-1991年，利用外资项目累计40945个，合同利用外资金额456.21亿美元，实际利用投资额223.73亿美元，平均每年利用27.97亿美元，比第一阶段有了长足发展。这个阶段来自台湾的投资有较快增长。从吸引外资的目的看，除了要继续补充建设资金和外汇的不足，还提出要“以市场换技术”，希望通过出让部分市场份额换跨国公司的技术。从区域分布上看，1984-1991年，91%的FDI分布在东部地区，其他地区合计为9%。

（三）、全面开放阶段（1992-2000年）

1992年，邓小平南巡讲话之后，中国对外开放和经济体制改革打开了新局面。国务院决定在沿海对外开放的基础上，扩大对外开放的范围，实现沿江（长江）、沿线（陇海线、兰新线）、沿边（边境）对外开放，从而在全国范围内形成了全面开放的格局。在以边境和内陆城市为主的开放过程中，除边境城镇对上述政策存在某些具体操作性问题以外，其余地区都实行沿海开放城市的政策。在对外资的政策方面，1995年6月，国务院发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，1996年4月取消了对外资企业进口设备免征进口税的优惠待遇。同时中央政府下放了外商投资的审批权限，投资金额低于3000万美元的项目由地方政府自行审批。1992-2000年，实际使用外商直接投资3233亿美元，年均利用外资金额达到359亿美元，而且自1992年后，中国连续多年成为发展中国家吸收FDI最多的国家。这一时期，以全球500强为代表的大型跨国公司纷纷来华投资，无论是投资规模、还是技术水平都有很大的提高，中国逐步成为了“制造业大国”。

（四）、加入WTO后调整外资利用政策时期（2001—2008）

2001年中国正式加入世界贸易组织，对外开放进入了一个新阶段。在外资立法方面，2000年和2001年，根据世贸组织的有关要求，中国相继修订了《中外合资企业经营法》、《中外合作企业经营法》、《外资企业经营法》三部主要外资法律，取消了对外资企业的很多限制性规定。并根据WTO的规定，逐步放开包括金融、电讯等在内的服务业。从投资领域看，2002年开始开始实行新的《外商投资产业指导目录》，对外资的经营限制进一步放松，农业、基础设施建设、高科技产业继续成为鼓励外商投资的领域，电信、电力、供水等也成为可以投资的领域。随着中国经济的发展变化，对外资的优惠政策也适时调整，2007年修改了企业所得税法，统一了内外资企业的所得税。随着跨国并购投资的增加，2008年通过了《反垄断法》。扩大开放领域，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业。严格限制“两高一资”和低水平、过剩产能扩张类项目。

从区域角度看，补充修订《中西部地区外商投资优势产业目录》，增加劳动密集型项目条目，鼓励外商在中西部地区发展符合环保要求的劳动密集型产业。对符合条件的西部地区内外资企业继续实行企业所得税优惠政策，保持西部地区吸收外商投资好的发展势头。对东部地区外商投资企业向中西部地区转移，要加大政策开放和技术资金配套支持力度，同时完善行政服务，在办理工商、税务、外汇、社会保险等手续时提供便利。鼓励和引导外资银行到中西部地区设立机构和开办业务。

2001年加入WTO后，外商直接投资持续增长，2002年达到527.43亿美元，首次超过500亿美元，2008年达到924亿美元。2001-2008年实际使用外商直接投资5043亿美元，年均630亿美元，中国吸收外资连续16年位居发展中国家首位。中国吸收FDI的目标是通过利用外资引进国外先进技术、管理经验，把利用外资同改善国内产业结构、提高技术水平、改变经济增长方式结合起来。同时要鼓励外资到中西部和东北地区投资，改善外商投资区域分布严重失衡的状况。

（五）、“引进来”和“走出去”相结合，实施“一带一路”战略（2010—）

长期以来，我国对外开放重点在东南沿海，广东、福建、江苏、浙江、上海等省市成为了“领头羊”和最先的受益者，而广大的中西部地区始终扮演着“追随者”的角色，这在一定程度上造成了东、中、西部的区域失衡。“一带一路”尤其是“一帶”起始于西部，也主要经过西部通向西亚和欧洲，这必将使得我国对外开放的地理格局发生重大调整，由中西部地区作为新的牵动者承担着开发与振兴占国土面积三分之二广大区域的重任，与东部地区一起承担着中国走出去的重任。同时，东部地区正在通过连片式的“自由贸易区”建设进一步提升对外开放的水平，依然是我国全面对外开放的重要引擎。

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