城市基础设施可持续发展评价指标体系研究

杨锋 邢立强 刘春青

摘要：基础设施是支撑城市可持续发展的重要基础。如何评价城市基础设施可持续发展的状态是国内外研究的重点，也是ISO国际标准研制的重点。本文借鉴ISO 37120和ISO 37151提出的基础设施分类，结合我国城市基础设施发展情况，从能源、水及卫生、交通、废弃物以及ICT等五类基础设施的结构、规模、效益出发构建了评价指标体系，并提出了推进城市基础设施可持续发展的建议。

关键词：城市 基础设施 可持续发展 标准

一、规范城市基础设施建设是推进城市可持续发展的重要保障

城市公共基础设施是支撑城市可持续发展的重要基础。首先，公共基础设施是城市各生产部门运转、促进经济发展的基础，而且经济越发展，对公共基础设施的要求越高。完善的基础设施对加速城市经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。例如，城市交通更和通讯系统的发展为专业化分工创造了生产要素和产品的空间转移及交易的便利条件，并且促进了经济活动在地理上的集中，从而降低了企业的平均成本，使得规模经济效益的得以实现；与此同时，经济的规模化发展又产生了对基础设施和其他社会服务的需求，形成良性循环；反之，如果基础设施建设落后，则会增加企业成本，降低企业经济效益。

其次，城市公共基础设施与城市生态环境紧密相关联，其建设和完善一般以自然资源的加工和利用为基础，受到自然条件与城市环境的制约，对城市公共基础设施管理和服务体征测度加以研究有助于合理利用自然资源，保护城市的生态环境。城市生态的可持续发展是由城市的供水能力、空气质量以及卫生和废物管理等环境基础设施决定。一方面，城市公共基础设施能清除和处理城市垃圾和废弃物，基础设施的水平决定了城市环境的优化能力；另一方面，城市基础设施各部门相互依存和影响，例如对固体垃圾的管理和处理不善容易导致城市排污系统受损，降低饮用水质量。因此，只有综合协调城市基础设施的各个部门，才能实现生态环境保护的目的。而且，城市生态环境的提升也有利于提升投资环境，吸引外来投资，从而促进城市公共基础设施的进一步改善和发展。

再次，城市公共基础设施的建设本身就是服务于城市居民生活和社会各项事业的，其完善也有利于城市居民素质的提升以及城市人文和社会环境的优化，促进城市的全面发展。这一点对于城市贫民尤其重要，基本基础设施的具备与否是衡量城市社会福利发展水平的根本标准，在此意义上，城市公共基础设施也是消除贫困、实现社会公平的重要保障。例如，公共交通的覆盖范围与交通成本的高低直接关系到城市贫民的就业状况，公路和供水系统的建设能够提供就业机会，从而减少贫困。

而且，作为城市正常运行和健康发展的物质载体，城市基础设施有利于促进经济结构调整和经济发展方式转变，拉动投资和消费增长，扩大就业，促进节能减排。在经济结构的调整方面，公共基础设施的建设与合理配置能够促进生产范围的扩大和交换能力的提高，从而改变需求的结构；同时其建设不仅能增加第二、第三产业效益和就业人数的增加，也能带动相关配套产业及上游产业的发展，例如铁路业的发展促进了钢铁业和通信业的发展。在拉动投资上，基础设施的水平及服务质量直接关系到投资者的风险与交易成本，薄弱的基础设施不利于中小型企业的产生与发展，影响到私人投资的力度。世界银行研究表明，基础设施成本高、不配套和短缺是商业环境中的主要问题，这对于中小型企业尤其重要。但是，总体上看，当前我国城市基础设施总量不足、标准不高、运行管理粗放。这些问题导致我国城市经济发展方式仍旧较为粗放，对城市环境产生了诸多不利影响，严重阻碍了我国的城镇化进程，也损害了城市的长远发展利益。因此，完善城市基础设施相关测度技术方式和标准要求，提高城市基础设施运行效率和质量，有利于增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、改善城市人居环境、促进城市经济发展、稳步推进新型城镇化建设。

城市公共基础设施是城市居民生活和经济发展的物质前提，我国在有关经济发展和城市建设的规划中将城市基础建设作为重点要求，并且制定了具体目标。“十二五”规划纲要明确了基础设施领域的重点任务，分别从优化投资结构、协调区域发展、完善城市化布局和形态、促进生态保护和防灾体系建设、推进科技创新等方面提出了完善基础设施建设的要求。2013年《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》指出：“城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化、确保2020年全面建成小康社会具有重要作用。当前，我国城市基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。加强城市基础设施建设，有利于推动经济结构调整和发展方式转变，拉动投资和消费增长，扩大就业，促进节能减排[1]。”《意见》将科学管理作为加强城市基础设施建设的要求之一，认为应当“要建立完善城市基础设施建设法律法规、标准规范和质量评价体系”，“提升城市管理标准化、信息化、精细化水平”。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》将推进智慧城市建设作为城镇化的重要目标和要求[2]，智慧城市的要求和特征之一便是“基础设施智能化”。 由此可见，城市公共基础设施管理和服务体征测度技术方法的研究和运用是城镇化的重要环节，也是我国城市规划的要求和政策的需要。

二、城市基础设施的范围和评价模型

城市公共基础设施的范围，国际上大致能够达成较为一致的意见，即包括能源、交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施在内的为城市各生产部门和居民生活提供物质条件和公共服务的物质工程设施。根据不同的标准可以进行多种分类，国际标准也对城市公共基础设施提出了相应的标准要求，在国际标准化工作与研究中，城市基础设施的范围主要关注涉及城市居民基本生活和公共服务相关方面。例如ISO37120（社区的可持续发展和恢复能力——关于城市服务和生活质量的指标）中涉及城市公共基础设施的指标主要集中在能源、水、交通、废弃物以及ICT等方面[3]，与上述城市公共基础设施的范围存在交叉与重合。由此，在国际标准化工作与研究领域，城市公共基础设施的主要范围是能源、水、交通、废弃物、应急措施、环保系统等方面，其主要特征是与城市居民的基本生活休戚相关。因此城市基础设施包括能源、水、交通、废弃物、ICT及其他六大类城市公共基础设施[4]。

城市公共基础设施体征测度模型是城市公共基础设施指标管理体系的基础，我们根据城市公共基础设施建设和服务的特征，提出符合国际通行做法和我国实际情况的城市公共基础设施管理和服务体征测度模型和方法，综合集成应用多源异构信息挖掘的关键共性方法，开发基于城市公共基础设施管理和服务体征测度技术方法的测评系统，并且以此模型为参考，建立起城市公共基础设施指标体系。以下是我们提出的城市公共基础设施体征测度模型，如表1所示，而且在一模型框架下我们也进一步列出了相应的典型指标。

这一模型主要以横向和纵向两个维度为基础建立，横向维度主要是针对作为研究对象的每一类基础设施所包括的种类展开研究，如能源，包括电力、燃气（天然气、液化气）、供暖（北方城市）等等。纵向维度包括基础设施的规模、结构和效率三个方面，这三个方面都注重人的核心地位。

规模是指一定人口年拥有或消耗的总量，如人均用电量，人均生活用电量。它能反映基础设施及其运行的大致总体数据，是衡量城市公共基础设施总体水平的重要尺度，有助于我们从宏观上把握基础设施的建设水平和服务质量。

结构是指享受到该基础设施的城市居民所占比例，或该基础设施的分布情况或者覆盖率，如获得授权使用电力的人口百分比，公共建筑消费占城市总消费的百分比，可再生能源占城市总能源消费的百分比。它能反映基础设施的运行结构与服务受众的具体比例，是衡量城市公共基础设施建设和运行合理性的主要标准，有助于我们及时掌握基础设施的运行动态。

效率是该基础设施为城市居民提供服务的效率、质量（稳定性、安全性等）以及设施维护状况，如每年每户平均供电中断次数，供电中断的平均时长等。它能反映城市公共基础设施建设和运行的有效性，是基础设施建设和服务的终极标准。

三、城市基础设施评价指标体系

基于城市基础设施评价模型，从能源、水及卫生、交通、废弃物、ICT五个方面，按照规模、结构和效率三个层面，按照筛选指标，构建城市基础设施评价指标体系，如表2所示。

四、推进城市基础设施可持续发展的建议

（一）在坚持可持续发展的前提下加强城市公共基础设施建设与投入

城市公共基础设施是城市运作的物质载体，也是城市居民正常生活的重要物质基础。可持续发展的目标在于城市环境、人口和经济协调发展，城市公共基础设施建设作为城市发展的前提条件，也必须遵循可持续发展的客观规律。科学地规划和建设城市公共基础设施必须以科学发展观为指导，坚持可持续发展道路。应当坚持以人为本，围绕改善民生、保障城市安全、投资拉动效应明显的重点领域，加快城市基础设施转型升级，促进城市基础设施水平的全面提升。例如，在城市交通基础设施方面，应当加大对公共交通的投入，积极发展大容量公共交通，树立行人优先的理念，改善居民出行环境，保障出行安全，倡导绿色出行；在废弃物处理方面，加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力，力求城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化，促进城市生活垃圾的循环利用。另外，在坚持可持续发展，建设基础设施的同时也要确保政府的投入，推进城市基础设施的投融资体制和运营机制改革，以此确保城市公共基础设施建设能够顺利进行。

（二）建立和完善城市公共基础设施评价体系

城市公共基础设施建设过程中，需要使用正确的方法对其进行测试和评估；在建成投入使用之后，也需要定期的维护和管理；对于其实施和运行效果，也需要通过科学的方法进行检验，以提出改进和完善建议。这是城市公共基础设施建设的重要工作，对于明确城市公共基础设施的发展方向具有指导意义。为此，应当按照不同规模城市的特点，研究确定城市公共基础设施管理和服务的体征测度模型，从规模、结构和质量等三个方面选取共性关键指标，提出符合国际通行做法和我国实际情况的城市公共基础设施管理和服务体征测度模型和方法，综合集成应用多源异构信息挖掘的关键共性方法，开发基于城市公共基础设施管理和服务体征测度技术方法的测评系统，这一测评技术方法可以从宏观上把握城市公共基础设施的管理和服务状况。

（三）加快城市公共基础设施管理和服务的标准化工作进程

2013年《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》指出：“要建立完善城市基础设施建设法律法规、标准规范和质量评价体系”，“提升城市管理标准化、信息化、精细化水平”。在城市公共基础设施建设中，不仅要科学规划、正确实施、建立和适用正确的体征测度模型，还应当建立城市指标体系，使用这些具体的指标从微观上衡量城市公共基础设施管理和服务的工作成果。根据ISO37120的应用和评估结果，我国城市基础设施管理和服务的指标体系已经初步建立，但是仍需进一步完善。在具体使用时，出现了较多数据缺失的状况，因此在适用现有指标体系时，应当做出更为细致的统计和分析。并且我国领土辽阔、城市众多，地域差别较大，在使用城市指标对城市公共基础设施管理和服务进行评估时应当尽可能覆盖不同类型和发达程度的城市，以对我国的城市公共基础设施建设和管理状况做出较为全面的评估。

（四）深入开展城市公共基础设施管理和服务的体征测度模型和指标研究

目前我们已经开始建立起城市公共基础设施管理和服务的体征测度模型，分别从规模、结构和效率三个方面对城市基础设施管理和服务提供宏观的考量，并且依此模型建立起城市公共基础设施管理和服务的指标体系，对城市基础设施的建设和运行进行微观的指导与评估。下一阶段，应当进一步深入研究城市公共基础设施管理和服务的体征测度模型与相应指标，逐步完善和细化模型考虑因素与相应指标体系。并且对于模型的应用以及指标数据的统计，应当更加全面和细致，尽可能较多考虑不同发展特点的城市，结合城市发展具体情况进行深入分析，从而能对我国城市公共基础设施管理和服务有全面正确的认识。

参考文献：

[1] 中华人民共和国中央人民政府网.国务院关于加强城市基础设施建设的意见[OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/16/content_24

89070.htm

[2] 中华人民共和国中央人民政府网.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm

[3] ISO.ISO 37120 sustainable development of communities--indicators for city services and quality of life[S].2014

[4] ISO/TC 268/SC1.ISO/TS 37151 smart community infrastructures——principles and requirements for performance metrics[S].2015

〔本文系国家标准化管理委员会项目“城市管理标准化框架及基础标准研究与国际跟踪”（项目编号：FWYBZH-（SAC2014）-04），“ISO/

TC268城市可持续发展国际标准跟踪研究” （项目编号：512014B-3646）阶段性成果〕

（杨锋，1978年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：可持续发展标准化，标准化战略。邢立强，1969年生，陕西富平人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究员。研究方向：信息技术标准化，可持续发展标准化。刘春青，1958年生，河北衡水人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究馆员。研究方向：标准化与技术法规，可持续发展标准化）