实行国库集中支付制度对财政预算执行审计影响的思考

黄廉传+曾宣洋

一、开展国库集中支付的必要性

国库集中支付制度改革是以建立和完善单一账户体系为基础，所有财政性资金都必须纳入到国库单一账户体系中，支出通过国库单一账户体系中的有关账户直接支付到商品或劳务供应者的财政资金运作方式的根本性改革。其目的是通过以国库集中支付方式改变原有分散拨付财政资金的办法，实现改变财政资金由部门和单位分散掌握和安排，大量资金在部门和单位长时间滞留，财政支出信息反映迟缓，财政审计监督滞后的现状，达到规范财政支出行为，加强财政监督，规范财政资金管理，提高财政资金使用效益，从体制、机制和源头上预防腐败现象发生。

国库集中支付制度的主要优点：

一是有利于从根本上解决过去财政资金支付层层拨付、财政收入层层汇缴、资金流经环节多，从制度上解决以往资金管理中存在的截留、挤占、挪用等问题。成立会计核算中心后，核算中心严格从制度上和运作程序上规范了各单位财务行为，从源头上杜绝了单位违规开户、私设小金库、坐支、截留、挪用财政资金等问题产生，初步形成了具有前瞻性和预防性的监督机制。

二是有利于加强党风廉政建设，从源头上预防腐败现象的发生。财政性资金拨付一次到位，且每一项开支都须经过集中支付中心严格审核，不合格的票据不予报销，加大了单位财务收支的透明度，给群众一个明白，还干部一个清白，密切了干群关系，为制止各种违法行为筑起了一道坚固的防线，有力地促进了党风廉政建设。

三是有利于资金调度，提高财政资金的使用效益。国库集中支付制度改革，增加了资金的透明度，提高了资金的使用效益，有利于合理调度财政资金，保证了各部门、单位的重点资金以及广大干部职工工资的按时拨付到位。增强了财政部门的资金调度能力，满足公共需要。实行集中会计核算和国库集中收付后，所有财政性资金全部由财政部门国库股集中管理，从而使财政部门具有一定的银行功能，成为政府的资金管理中心，有利于对资金进行统一调度和管理，优先保证公共支出，促使财政支出向保证重点、结构合理、管理规范、廉洁高效的方向发展。实行会计集中核算制度后，取消各单位的银行账户，支出单位的财政资金集中在会计核算中心的单一账户，原来各单位积累的大量资金可以变成财政的调度资金，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使资金调度更加灵活。

二、实行国库集中支付制度后，对财政预算管理审计影响

实行国库集中支付后，取消预算单位实有资金账户，财政资金存放在国库单一账户上，对预算单位下达用款额度，通过国库集中支付系统将资金支付给收款人，单位对资金的管理由过去的资金流，变成现在的信息流，即单位用钱不见钱。对政府审计的影响主要体现在以下几个方面：

一是审计对象进一步明晰。按照财政国库集中支付的要求，部门所有财政性资金都纳入单一账户体系核算管理，过去各部门的国库单一账户将成为预算执行审计的重点对象。审计只要搞清部门财政国库账户的收支增减变化情况，就能掌握部门财政收支状况的全部。

二是审计的重点与方法有侧重。在实行国库集中支付的部门，不再拥有真正财政预算资金，得到的只是一个财政部门批复的预算指标，因此在部门本级发生截留收入、挤占挪用资金、私设“小金库”等问题的可能性将大大减少。但是部门通过国库单一账户将财政资金支付到具体的预算单位后，通过预算单位再次转移资金、挪作他用的机率却大大增加。因此在部门预算执行审计时，要紧紧抓住两头：一是重点对财政预算编制的合理性、合法性进行审计，从源头上堵住骗取财政资金的可能性；二是沿着资金使用的轨迹进行跟踪审计，从而发现财政预算资金被转移挤占挪用的线索。

三是计算机审计手段进一步充分利用。国库集中支付制度实施后，部门单位的所有一切资金运作均要通过现代的电子银行信息支付系统，财务会计核算基本实现了电算化，财政也建立了一系列相应的财政管理信息系统。由于有了这些系统，单位财务的基本信息和资金的一切动态都能通过这些电子管理系统及时、快捷地反映出来。因此，作为审计机关，必须及时转变审计观念，转换审计模式，改进审计方式，创新审计方法，尽快从传统的手工审计向计算机审计转变，要求审计人员必须学好用好计算机技术，大力推进计算机辅助审计，积极应对审计环境的变化和发展；必须积极探索效益审计的路子，努力扩大审计空间和领域，促进审计质量的提高；必须在坚持账目基础审计法的基础上，着力现代审计技术方法的运用，全力提高审计监督的层次和水平。

三、如何开展国库集中支付制度下的预算执行审计工作

实行国库集中支付制度后，部门的财政预算资金将不再全部通过部门本级拨付，而是由国库采取授权支付方式拨到用钱的预算单位，这样仅仅通过对部门本级的审计就无法看到部门全系统的全部收入和支出状况，必须跟着财政预算资金去向，扩大审计的覆盖面才能掌握部门系统财政预算资金管理使用的全貌。同时，部门当年可动用财政资金也不仅是当年财政部门批复和追加预算的总和，还要包括上年的预算指标结余，部门的年末结余也不再是总预算会计制度概念下的“以拨作支”后的结余，同时也包括部门全系统所属预算单位的预算指标结余。这样，给审计在反映部门当年收入、支出和结余状况带来了一定的难度。审计部门要突出以下几个方面的审计：

一要突出部门预算执行情况审计。一是要重点审计部门预算编制的合理性。审计预算编制是否按照要求细化到二级单位和具体项目。项目经费预算编报的项目内容是否真实、基本支出预算中人员经费和公用经费预算的编制依据是否准确、定额标准是否合理等等。二是要重点审计预算执行的真实、合法和效益。审查预算追加或调整是否真实、是否符合法定程序；审查是否严格按照预算规定的用途使用预算资金，有无直接或变相改变资金用途、虚列和转移经费的情况；对下级单位经费是否及时拨付、是否按进度拨款，有无截留、挪用、无预算拨款的情况；各部门管理使用的财政专项资金的经济性、效率和效果如何等等？三是要加强非税收入管理审计。审计非税收入来源是否合规，有无超标准、超范围、乱收费等问题。收入是否及时上缴国库，有无隐瞒收入，私设“小金库”等问题。

二要突出政府采购的审计。一是要审查财政政府采购主管部门采购计划、资金的安排、招标的组织、资金的拨付情况；审查政府采购工作内部控制制度的建立和执行情况；评价政府采购效果；二是要调查政府采购的商品使用单位，看政府采购的商品是否符合部门的工作需要，质量如何、价格如何，是否偏高，审计当年采购的商品，有无应通过政府采购而擅自采购的问题等。

三要突出公务卡结算审计。在预算执行审计工作和财务收支审计中，要将公务卡结算制度改革纳入部门预算执行情况审计的重要内容，重点审查非公务卡结算资金的去向及原因，并对违规使用现金的行为进行严肃的处理处罚。对未实施公务卡改革、公务卡使用频率偏低、财务制度不健全以及提取现金较多的预算单位作为审计监督的重点，对发现的违规违纪问题按有关规定严肃处理，并追究相关人员责任。

四要突出财政拨付的专项资金审计。这是开展国库集中支付制度下的预算执行审计工作的重点。监督各项财政性专项资金是否充分发挥了效益，对部门收入的合法性及其结构进行审查和评价，看其有无收入不纳入预算、截留挪用预算外收入、收入不合法，以及收入结构不合理等问题；对部门经费支出的合法性、效率性及其结构进行审查和评价，分析各项支出是否适当，有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效率低下等问题；对政府关心、群众关注的重点资金和专项经费进行效益审查和评价，重点揭示因资金管理不善、决策失误而造成投资重大损失浪费和国有资产流失等严重问题。

（作者单位：吉安市审计局）