江苏省预防未成年人犯罪地方立法的实证分析——以A市未成年人犯罪成因和预防现状为调研对象

刘艳红，李 川

（东南大学 法学院，江苏南京 211189）

【实证研究】

江苏省预防未成年人犯罪地方立法的实证分析
——以A市未成年人犯罪成因和预防现状为调研对象

刘艳红，李 川

（东南大学 法学院，江苏南京 211189）

出于为江苏省预防未成年人犯罪立法提供实证依据的研究需要，对具有典型代表意义的A市未成年人犯罪预防进行了基础性数据调查、典型案例采样和重点访谈调研，通过归纳总结相关经验可以发现：制定江苏省预防未成年人犯罪地方立法是推进未成年人犯罪预防工作朝向职权整合化、职责明晰化和经验制度化方向发展的紧迫性和必然性需求。调研表明江苏省未成年人犯罪具备独特的家庭原因、媒介原因和社会原因，在特殊预防层面也存在着学校教育保护不足、社会力量难以配合、社区矫正局限和社区综合预防羸弱等突出问题。在这些问题基础上吸收地方预防经验，可以更为清晰地从江苏省实际情况出发制定符合实际需要的系统性预防立法，以最大程度促进预防未成年人犯罪工作的效率和效益，整合各方力量形成科学有效的针对性预防体系。

未成年人犯罪；犯罪预防；地方立法

地方立法的科学性必须建立在对规制对象的真实状况和发展规律的准确认识的基础之上。因此，出于为江苏省预防未成年人犯罪立法提供实证背景和准确经验的研究需要，以典型地区为样本，调研未成年人犯罪的现实状况、发生原因和预防情况，是构建符合江苏省实际状况、有效预防未成年人犯罪的预防法律体系的前提基础。以预防未成年人犯罪的一般教育、犯前矫治和再犯预防为切入点，通过对具有省域代表性的A市青少年犯罪的基础性数据调查、典型案例采样和重点访谈的方式，可以为江苏省预防未成年人犯罪立法的必要性和可行性提供实证基础和对策依据。

一、未成年人犯罪的整体趋势和预防现状彰显地方预防立法势在必行

从总体上看，近年来由于对青少年权利保护和犯罪预防在一定程度的加大投入和重视，作为其中核心组成部分的未成年人犯罪发案率得到了有效控制，未成年人犯罪占总体犯罪比率基本稳定。以A市青少年犯罪数据统计为例，自2010年起，随着该市对未成年犯罪预防加大物资投入和工作力度，未成年犯罪人数一改往年上升趋势，出现小幅下降。当然这种下降是伴随着该市罪犯总数的下降趋势而生，二者下降趋势总体一致。这就造成了虽然未成年人犯罪人数连年下降，但未成年犯罪占总体犯罪比率并未有太大变化，仍在7%-9%之间波动，总体略有小降。从表1中可见，一方面，未成年犯罪人数和占比率的连年下降体现出了该市对未成年人犯罪重点预防所取得的效果，但另一方面，这种下降幅度变化甚微，也与该市各个部门对预防未成年人犯罪的巨大投入形成了鲜明的对比，体现出了预防未成年人犯罪形势的复杂性和效果的有限性。

表1 A市未成年人犯罪数量和比率变化情况

此外更加需要关注的是，虽然自2010年起，在未成年人犯罪整体数量和占比上有所下降，但未成年人犯罪在犯罪人成份和犯罪性质上出现了一些令人担忧的加重变化：（1）校园化：在校学生犯罪占未成年人犯罪比率整体上呈上升趋势，在校生犯罪情况日趋严重，未成年人犯罪从校园外向校园内扩展；（2）低龄化：未成年人犯罪年龄逐渐下降，越来越多的未成年人犯罪初始年龄逼近14岁的刑事责任年龄下限；*随着生活水平提高，青少年发育提前和社会的复杂化信息化趋势，低龄化成为青少年犯罪的一般趋势。参见康树华、张小虎：《犯罪学》，北京大学出版社2012年版，第226页。（3）团伙化：未成年犯罪案件中共同犯罪数量逐年增多，犯罪规模渐趋扩大；（4）暴力化：犯罪类型从暴力程度较轻的盗窃、诈骗等轻微犯罪向抢劫、寻衅滋事等严重暴力犯罪扩展，作案往往不计后果，社会影响恶劣。A市数据表明，寻衅滋事、聚众斗殴、故意伤害等常见暴力犯罪数量都呈增长趋势；（5）成人化：未成年人通过社会影响、网络等途径获得了模仿成人犯罪的机会，使得未成年人犯罪出现了一定程度的反侦察和智能化的特点，与成人犯罪越来越相接近。例如A市某团伙寻衅滋事案，团伙成员模仿电影里黑社会组织的称呼，将首要犯罪人称为“老大”，在犯罪时指使不满14岁未成年人冲在前面，因为“反正公安机关也不会处罚不满14岁的”。所以从A市未成年人犯罪的综合状况来看，虽然未成年人犯罪人数和犯罪率占比都相对稳定，甚至稳中有降，但是在质的因素上出现了犯罪人校园化、低龄化和团伙化，犯罪暴力性质加重和成人化的趋重趋势，这与对未成年人犯罪预防的大力投入和重点关注并不一致，预防未成年人犯罪工作在某些方面收效相对较小，这表明预防未成年人犯罪是一项相对复杂的系统工作，造成预防成效不明显的原因需要进一步梳理和反思。

总结对A市相关预防机构的未成年人犯罪预防措施的资料收集和访谈调查，可以发现司法机关（公安机关、检察机关、审判机关和司法行政机关）与相关职能部门和社会团体（共青团、综治委、教育部门、福利部门和基层组织）都在未成年人犯罪预防方面做出了大量的倾斜性保护工作，正是这些工作保障了未成年人犯罪并未进一步恶化而是呈现小幅下降趋势。但是在调研过程中，也发现了未成年人犯罪预防工作的一些具体实际难题，这些实际难题在很大程度上是由于缺乏对预防未成年人犯罪有效的具体地方立法和制度体系造成的，由此凸显出地方制定预防未成年人犯罪立法的必要性。具体而言，可归纳总结为如下几个方面：

一是，各司法机关和职能部门所采取的预防未成年人犯罪措施大多局限在本单位的范围内，较少与其他机关相互配合。虽然综治委、共青团和教育部门作为青少年权利保护和未成年人犯罪预防的职能单位采取了一定的综合协调预防工作，例如召开青少年犯罪预防协调会议和建立青少年犯罪预防专项组织，但总体来看，未成年人犯罪预防仍然是各部门在其职权范围内就其职权事项所采取的职权行为，既缺乏具有专属职权和权威的长效综合协调机构，也缺少部门联动和职能分配的稳定的相关协调机制。以A市某基层检察机关为例，其预防未成年人犯罪工作大多数围绕《刑事诉讼法》规定的未成年人犯罪审查起诉职能展开，并在其具体行使职能期间进行了大量的未成年犯罪嫌疑人家庭背景调查和访问，在之后适时跟踪相关案件未成年犯罪人的改造情况，积累了大量的未成年人犯罪预防知识和心得，多次被评为预防先进单位。但现实是，该检察机关在专业职能范围之外的跟踪调查工作有时并不能有效推进，从而推延或者中断。这一方面是由于背景调查和访问需要大量的基层组织抽出时间精力有效配合，当本职审查起诉工作较重时，难以拿出有效时间和精力完成访问和跟踪调查。另一方面，也是更重要的，是由于没有形成部门之间的有效配合机制，有时需依赖其他职能部门和社会团体的跟踪调查和访问却无法得到配合完成。

二是，预防未成年人犯罪工作的职责分配尚无较为清晰具体的标准，因此出现工作重叠和工作真空的情况。虽然《预防未成年人犯罪法》规定了部分职能部门的相应职责和法律责任，例如规定公安机关需依法查处教唆、胁迫、引诱未成年人违法犯罪的举报，否则工作人员应负行政和刑事责任。但这些规定相对原则和抽象，无法直接落实适用。*参见陈筱雷：《〈预防未成年人犯罪法〉实施中存在的问题及立法建议》，载《青少年犯罪问题研究》2005年第5期。对综治办、共青团等在预防未成年人犯罪工作中占重要地位的职能单位反而并无就其职责和权限的详细规定，这就导致了许多部门只能依据其对法律和政策的理解展开工作，不可避免出现具体工作重叠和真空的情形。这本质上是由于地方缺乏关于预防未成年人犯罪各部门具体职权、职责和法律责任的详细规定所造成的。例如对酌定不起诉的未成年犯罪嫌疑人在观察期期间，学校应该对这些未成年人所负职责的内容并无具体规定。检察机关又无法派专人紧密跟踪调查，只能依赖学校的相关工作和反馈，而原学校究竟是采取开除或使其转学的方式还是采取紧密保护的措施，无明确规定，因此实践中产生了不同的做法。其中开除或迫使其转学可能会对未成年犯罪嫌疑人的教育改造造成不良影响，对此能否加以限制也并无具体的明确规定。

三是，对于各部门在预防未成年人犯罪预防过程中所形成的有效经验，由于具体规定的缺失，造成了无法抽象上升为一般制度的问题，从而不能充分发挥其预防未成年人犯罪的有效作用。例如A市某基层司法机关在长期办理未成年人犯罪审查起诉工作的过程中，依据其成功经验形成了效果明显的“三跟踪一回访”制度，不仅在审查起诉过程中跟踪访问犯罪嫌疑人的家庭背景、社区生活情况和学校表现情况，还在犯罪嫌疑人酌定不起诉或者被法院定罪量刑后进行定期回访，为防止其再犯采取相应对策或建议。该制度有效发现了相当多的未成年犯罪人再犯的可能性，从而为再犯预防提供了相当有效的具体对策。该经验并非仅由检察机关才能实行，实际上其更依赖基层自治组织和教育部门的调查和跟踪配合，因此具有对未成年犯罪人预防的普遍意义。但由于缺乏有效的总结提取机制，该制度仅能在检察机关内部运行，无法发挥更大的普遍预防职能。建立有效的预防未成年人犯罪工作经验制度化机制，也应成为立法发挥未成年人犯罪预防效能的重要一环。

以上三个层面的预防未成年人犯罪工作中的实际难题充分表明，地方制定具体有效的未成年人犯罪预防立法不仅是《预防未成年人犯罪法》的具体化要求，而且具有紧迫性和必要性，是推进未成年犯罪预防工作朝向职权整合化、职责明晰化和经验制度化方向发展以形成预防制度体系的必然要求。地方的预防未成年人犯罪立法也应在综合协调、明确职权和总结经验三个方面发挥关键性的作用，细化补充国家原则性立法的相关规定以具有有效的可操作性，这也是地方立法相较于国家原则性立法的特殊之处和必要之处。

二、未成年人犯罪的特殊原因和预防问题

按照犯罪社会学的观点，未成年人犯罪的主要原因来自于其成长的社会中的诸多结构性因素，如家庭、学校、传播媒介、救助机构等因素的影响。*参见吴宗宪：《西方犯罪学》，法律出版社2012年版，第329页。由于不同地区的不同情况，这些因素可能在整体的结构性影响中所起的作用有所不同。因此在分析未成年人犯罪原因时，通过对A市未成年人犯罪案例的原因进行调研归纳，重点探究对江苏省未成年人犯罪原因具有共性的特殊原因，以便将来立法时能更科学有效的适应江苏省预防未成年人犯罪的特殊需要。此外，按照预防阶段的不同，未成年人犯罪预防又可在纵向上划分为一般未成年人的犯罪预防、虞犯未成年人的行为矫治与已犯未成年人的再犯预防三个阶段。*参见田相夏、朱翀、郑娴：《地方性预防未成年人犯罪条例的立法研究》，载《当代青年研究》2012年第6期。既有可能某些社会因素是这三个阶段未成年人犯罪的共性原因，也有可能在不同阶段，不同社会因素导致未成年人犯罪的重要性程度存有差异。因此对这三个阶段，尤其是后两个相对急迫的预防阶段中特殊的致使未成年人犯罪的重要特殊因素也要分阶段进行观察总结和特别探究。

（一）家庭原因中的留守儿童家庭和打工流动家庭的独特影响

犯罪学研究早就表明，由于未成年人尚处于人格独立发展和社会化能力的形成时期，因此家庭成为影响未成年人行为选择和价值趋向的核心因素。*参见吴宗宪：《西方犯罪学》，法律出版社2012年版，第213页。对A市某检察院和法院的未成年人犯罪案例跟踪研究表明，在所有的未成年人犯罪原因分析中都能找到不健康家庭的影响因素。其中令人意外的是，与通常离婚家庭占据青少年犯罪家庭原因类型的主导不同，有接近一半的未成年人犯罪案件受到留守儿童家庭或流动打工家庭的影响。随着人口流动，留守儿童家庭和打工家庭现象日益突出，二者的共同特点是由于青壮年劳动力的流动，形成对未成年人教育成长相对缺失的不健康环境，为未成年人犯罪留下隐患。留守儿童家庭是指父母一方或双方外出打工，未成年人在家中仅由父母一方或祖父母、外祖父母抚养，主要出现在江苏省北部农村地区。而流动打工家庭是与留守家庭相对，由输入城市的打工者一方或双方组成的家庭，这种现象主要出现在江苏省的城市地区。A市的案例调研表明，就不健康家庭因素而言，其中留守儿童家庭原因占据农村地区未成年人犯罪的40%，而城市打工家庭占据城区未成年人犯罪约10%，二者甚至超过离婚家庭的占比数量（参见表2）。究其原因，这是由于江苏省是流动性人口大省，特别是江苏省农村地区是劳动力净输出地区，青壮年外出打工的比例相当之高，A市某些农村地区甚至达到85%以上，这就造成农村地区留守儿童家庭问题成为较为普遍的现象。留守儿童往往无法得到正常的父母教育，留守家长仅有一方或隔代长辈年龄较高，难以对未成年人形成完善的教育影响，在缺乏父母一方或双方的监护和教育情况下，未成年人容易疏于管教而产生认识偏差和受到社会不当影响，进而走上犯罪的道路。同样，青壮年父母携带未成年子女进城打工的过程中，忙于打工而疏于对未成年人管教，外来未成年人流动人口又很难在本地享受到义务教育的机会，因此出现辍学或流浪的情形，易于受到社会不当影响走上犯罪道路。例如A市某系列抢劫案的未成年犯罪人，就是由于父母外出打工交由祖父母看管，而祖父母年岁已高且要务农，所以疏于管教，导致该犯罪人辍学，四处流浪结识社会不良青年，从而加入抢劫团伙走上犯罪的道路。因此就江苏省预防未成年人犯罪的实际情况而言，特别是针对作为人口净流出的农村地区和净流入的城市地区，解决留守儿童家庭和流动打工家庭的教育问题甚至比解决离婚家庭问题还要紧迫。

表2各种家庭因素在未成年人犯罪原因中的占比情况

除了留守儿童家庭和流动打工家庭的突出问题之外，造成未成年人犯罪的不健康家庭因素中排在第二位、占比约30%的就是离婚家庭。犯罪学的研究早已表明，父母离婚是未成年人犯罪的重要诱因之一。重视离婚家庭的未成年人教育，历来是未成年人犯罪预防的重中之重。*参见王鹏祥：《试论通过亲权立法预防未成年人犯罪》，载《河南社会科学》2006年第5期。A市的相关调研也再次印证了这一结论。此外其他造成未成年人犯罪的不健康家庭原因包括单亲家庭、溺爱家庭和虐待家庭等原因。在这些原因中，更深层次值得关注的问题是政府和社会对家庭教育干预措施的缺失，不健康家庭教育缺乏相应的监督和制约机制。A市的经验亦体现了这种缺失，许多未成年人犯罪案件的背景调查体现出，不少家庭教育由于缺乏必要的科学指导和纠偏干预，往往在溺爱和虐待两个极端徘徊，造成对青少年成长的不当影响，最终诱使未成年人犯罪的发生。因此地方立法时应考虑适度干预指导的需求，通过建立诸如家长会联系制度、家长监护监督制度和长期家长学校制度等达到这一目的。

（二）网络成为未成年人犯罪的突出媒介原因

随着网络的发达普及，未成年人受到网络的影响问题日益突出。互联网具有内容复杂和难以监管的特点，因此可能负面影响未成年人的成长经历。对A市的未成年人犯罪案例统计表明，目前接近50%的案件犯罪原因存在受到网络不当内容影响和教唆的现象，这表明互联网已经成为导致青少年犯罪的重要原因：一方面，网络成为犯罪的信息诱发渠道，网络上的负面信息如暴力色情内容可能诱发犯罪的方法，未成年人也可能从网络上获取犯罪方法；另一方面，网络成为犯罪的联系渠道和沟通方式，团伙犯罪人通过网络中如聊天室、QQ等联系渠道相互结识勾结。网络及提供网络服务的场所在缺乏有效监管的情形下，往往成为导致青少年犯罪的主要原因之一。例如，有未成年人贩卖枪支犯罪的想法就来自于网络上查找到的贩卖枪支的网站内容和网络上对贩卖枪支犯罪的介绍。因此在预防未成年人立法中，重点形成对网络的监管对防范未成年人犯罪势在必行。

（三）对流浪乞讨儿童的犯罪预防尚有所不足

流浪乞讨儿童往往流动性大且行为隐蔽，这导致对流浪乞讨儿童的保护和犯罪预防难度较大。但对A市的案例调研表明，流浪乞讨儿童实施财产犯罪的可能性较一般未成年人更为突出，部分未成年人财产犯罪如盗窃、诈骗和抢夺等的实施者往往就产生自流浪乞讨儿童当中。因此加强对流浪乞讨儿童的监管对预防未成年人实施财产犯罪有相对重要的特殊意义。目前对流浪乞讨儿童的保护主要由民政部门牵头负责，而民政部门的工作职责范围并不限于流浪乞讨儿童，而是针对一般的流浪乞讨人员。这就导致了无法对更容易受到不良社会影响而进行犯罪的流浪乞讨儿童难以得到特殊关注和倾斜性保护，通过专门针对未成年人犯罪预防的特殊立法强调对流浪乞讨儿童专门保护十分必要和迫切。

（四）在特殊预防中学校未能发挥倾斜性保护的作用

在预防未成年人犯罪过程中，学校教育是一般预防的重要阵地和关键因素之一，所以不管是《预防未成年人犯罪法》还是《江苏省未成年人保护条例》都专章规定了学校保护的义务和职责，一般预防中的学校教育因素已经得到了应有的重视。然而在对A市的案例调研中发现，学校本应对虞犯和罪后复归的未成年人特殊关注和教育管理，却未与一般未成年人进行区别对待，侧重监管。部分案件中（大约占全部案件的近30%）虞犯未成年人和复归的未成年犯罪人再犯的原因与学校疏于特殊保护和监管有关。学校在特殊预防过程中对这些特殊预防对象往往并未根据其特殊情况加以重点跟踪、监督和教育，从而导致了对这些更易于犯罪的特殊预防对象缺乏必要的监管和预防，从而走上了犯罪的道路。例如A市某处于缓刑考验期的未成年犯罪人，由于学校疏于监管和特殊保护，其再次从事盗窃犯罪，不得不予以再次定罪量刑。因此未来立法时需要单独分别规定学校在一般预防之外针对虞犯和罪后复归未成年人的特殊保护制度，以弥补特殊预防中这关键一环的缺失。

（五）附条件不起诉的未成年人考验期考察制度不够完善

我国2012年修订的《刑事诉讼法》中增补了专门针对未成年人的刑事案件诉讼特别程序，为倾斜性保障刑事诉讼中未成年人的权益，贯彻教育为主、惩罚为辅的原则提供了更为明确的依据。其中值得关注的是第271条针对未成年人涉嫌轻微犯罪的，规定了特别的附条件不起诉制度。对附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，检察机关设置考验期，有条件的为未成年人再犯预防提供有效监管和社会改造的良好机会。然而在A市的调研表明，虽然检察机关在考验期内负有监管职责，但在考验期内要实现对未成年人的有效监管和教育改造，还需要未成年人生活、学习其中的家庭、学校和社会相关机构的配合。对A市的未成年人附条件不起诉案件的调研表明，尽管检察机关对附条件不起诉的未成年人进行了定期考察和监管，但是未成年人在学校和家庭层面并未得到相对严格的教育和矫正，因此出现了越轨行为并未被及时发现和纠正的情形。地方立法从特殊预防的角度出发，易于进一步细化对附条件的未成年人考验期内，检察机关负责并与其他相关主体如学校、家庭配合的相对明确的考验期内考察制度，严密防范未成年人在考验期内的不良行为发生。

（六）未成年人社区矫正过程中尚缺乏倾斜性保护

出于教育为主的方针，对情节轻微的未成年犯罪人应尽量以判处非监禁刑为原则，有效防止关押机构交叉感染，且更有利于未成年人复归社会。A市统计表明，对未成年犯罪人的判处非监禁刑的比例稳定于50%以上，有的地区甚至达到70%，这为未成年人教育改造和再犯预防提供了良好的实现机会。然而在对A市非监禁刑的社区矫正情况的跟踪调研发现，目前在基层社区矫正管理过程中，普遍存在着人员和经费相对紧张，从而无法有效实现对未成年矫正对象进行专门矫正和倾斜性保护的目标。未成年人矫正与成年人矫正的制度、方法和举措无法实现有效区分，更谈不上设立专门的未成年人社区矫正机构，进行针对性矫正。然而未成年矫正对象相对于成年人更容易受到社会不良影响侵蚀，成长过程中的心智也需要特别保护，这些原因都提出了针对未成年矫正对象的特点进行专门倾斜性矫正的需要。未来地方预防未成年人犯罪立法有必要从人、财、物的制度保障和具体举措角度规定对未成年社区矫正的相对详尽的专门保护制度。

（七）社区综合预防不足使未成年人预防工作大打折扣

社区是预防未成年人犯罪的基本基层单位，承担着预防未成年人犯罪的大量工作任务。但是由于基层社区工作的繁重性和复杂性，在缺乏立法明确制度性规定和人、财、物等配套机制的情形下，社区承担未成年人预防的任务目标和职责都不够清晰。再加上如前所述的，目前各机关单位和社会团体一般仅在其职权范围就其部分未成年人犯罪预防职责自行开展工作，因此在缺乏具有法定权威的牵头单位和具体联动机制的情形下，社区综合预防就呈现出非体系化、缺乏有效配合的相对效率不高的现象。而未成年人犯罪的社区预防恰恰是需要多单位和团体，例如综治办、共青团、妇联、民政、教育、公安、检察、法院、司法行政等单位有机配合和联动才能有效进行。在A市的相关调研中发现，虽然各预防机构都认真履行着本职工作，并尽量与相关单位进行沟通配合，但在缺乏预防未成年人犯罪专门立法的体系性规定的情形下，各单位仍然无法形成良好的配合和沟通机制，基层单位也往往出现运动式工作的情形，仅在有文件下发或监督检查时才将预防未成年人犯罪提上工作重心。社区综合预防亟需立法予以理顺权责、设立专门的领导指挥机构并将综合预防工作内容予以进一步细化。

三、江苏省未成年人犯罪预防立法的关注重点

虽然在国家立法层面已经具备《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，在江苏省地方立法层面也出台了《江苏省未成年人保护条例》，但相比较兄弟省市，一直缺乏专门针对未成年人犯罪预防的地方法规。虽然《江苏省未成年人保护条例》有预防未成年人犯罪的内容，但过于原则和稀少，也缺乏专业性预防和分类预防的制度，因此造成了上述预防未成年人犯罪过程中的系列问题。通过上面的调研分析可以发现，预防未成年人犯罪工作仍然需要专门的地方立法予以进一步专业化和明确化的规定，以补足保护法和预防法二元保护模式中的关键一环。*参见李俊德：《构建我国青少年犯罪防控模式的思考》，载《河南司法警官学院学报》2004年第12期。在江苏省经济迅猛发展、流动人口增加明显的大背景下，未成年人犯罪预防面对的环境日益复杂多变，预防形势日益严峻，因此未成年人犯罪预防立法更显得迫切和紧要。针对前述调研发现的江苏省特殊的未成年人犯罪预防的问题，可以明确未来江苏省预防未成年人犯罪专门立法的规定重点。

（一）立法规定注意解决留守儿童家庭、流动打工家庭问题

调研中发现的留守儿童家庭和打工家庭问题是江苏省特殊的未成年人犯罪的重要家庭原因，因此未来在江苏省立法时应特别就留守儿童家庭和流动打工家庭的预防教育问题进行特别规定。一方面，需留意到留守儿童家庭和流动打工家庭可能造成对未成年人监护责任和教育功能的丧失，需有针对性的采取跟踪预防措施，必要时可以借鉴相关国家立法进一步规定相关职能单位的教育干预职责，例如规定民政、教育机构对未尽到监护教育职责的家庭进行相应的干预、帮助、纠偏和惩处机制*参见[日]藤本哲也：《日本预防青少年犯罪的新国策》，俞建平译，载《青少年犯罪问题》2006年第6期。；此外还可在学校教育中规定相关的家长教育制度，通过建立家长联络组织、成立家长学校对家长监护职责和教育方式进行培训，以此保障未成年人良好的家庭成长环境；另一方面，需要规定对留守儿童家庭和流动打工家庭的义务教育监督检查举措，着力解决两种家庭中儿童由于失学造成流浪和缺乏监管的问题。城市应为打工家庭子女提供义务教育机会，农村也需要对留守家庭儿童跟踪监督参与义务教育情况。在展开具体规定之前可以吸收地方的相关成熟经验加以归纳借鉴，例如A市某基层检察院针对辖区内留守儿童家庭较多影响未成年人犯罪的现象，为进一步预防留守家庭未成年人犯罪而与当地妇联联合专门设立了留守儿童关爱教育基地，通过爱心帮扶、法制教育、特别帮教等形式重点预防留守家庭儿童犯罪问题，取得了良好的效果。相关单位密切配合、协作设立专门的教育基地展开有效的教育帮助，为解决两种家庭的教育问题提供了有益的立法经验。

（二）立法规定注重加强网络预防

未成年人沉迷网络、借助网络进行犯罪是预防未成年人犯罪过程中需要关注的突出问题，也是立法应该着力关注和解决的重要问题。一方面，应规定家庭、学校、社区主动引导、教育未成年人健康使用互联网，并承担起相应的上网正面指导义务；另一方面应规定互联网上网服务营业场所、学校、图书馆、未成年人活动场所等互联网设备采取过滤淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪等不良信息并进行未成年人上网活动监管的措施，保障健康、安全的互联网环境，对不采取过滤措施或不尽监管义务的规定适当的惩戒责任。A市目前已经采取了一定的网络预防措施，例如要求网吧在入口明确标示未成年人禁止入内，在未成年人上网场所通过软件强制过滤不良信息。这些做法都值得未来立法加以借鉴。

（三）立法明确对流浪乞讨儿童的犯罪预防措施

流浪乞讨儿童由于缺乏必要的健康教育成长环境，容易被社会不良势力利用而走上犯罪的道路。应立法明确规定对流浪乞讨儿童救助的责任主体和具体措施，保障对流浪乞讨儿童的救助落到实处。值得关注的是，江苏省民政厅牵头的《江苏省未成年人社会保护试点工作方案》目前正进入各下级单位的展开实施阶段，这一方案对未成年人的社会综合保护包括对流浪乞讨儿童的倾斜性保护进行了专门规定，包括民政部门和公安部门的联动发现和救助举措等，其未来具体适用先进经验可以总结纳入到未来的未成年人犯罪预防的地方立法之中。

（四）立法明确学校对虞犯未成年人和罪后复归社会未成年人的专门预防职责

就特殊预防的角度而言，学校在预防虞犯未成年人矫治和复归的未成年犯罪人再犯预防中应采取特殊的倾斜性保护和重点教育的方法，针对这些更易于犯罪的未成年人的自身特点，专人负责、专门监管、特别跟踪，方能取得特殊预防的良好成效。而《未成年人保护法》主要着眼于一般未成年人的权利保护，所以这种特殊预防措施更适于规定于专门预防未成年人犯罪的地方立法之中，地方立法可以根据实际需要将这种学校特殊预防职责和措施进行专门章节规定。A市司法机关为了督促学校尽到对虞犯未成年人和犯后复归社会未成年人的特殊预防之责，实行了专门通知、专人对接、定期追踪的制度举措，可以为预防未成年人犯罪的立法规定所加以借鉴。

（五）规定对考察期的未成年犯的配合矫治措施

尽管未成年人刑事司法程序本身是专属于国家立法权范围内的问题，但是在附条件不起诉情形下，考验期期间未成年人的教育改造则是一个需要社会力量和其他部门力量配合的需要细化的问题。单纯靠检察机关自己的力量无法完全完成这一教育改造任务。而其他部门和社会力量如学校、家庭的配合尚有待地方立法加以细化规定。因此地方预防立法应从特殊预防目的出发，明确考察期限内未成年人的学校和家庭等相关机构的职责和任务，以及与检察机关的互动联络机制，保障各主体互相配合，完成对不起诉的未成年人的矫治工作。A市某检察机关就对不起诉未成年人的考察规定了一系列的措施和与相关社会力量的定期联系交流制度，这种经验也可以为未来立法所借鉴。

（六）应规定社区矫正的专门矫正和倾斜性保护制度

由于未成年犯罪人与成年人相比，更容易受到社会因素的影响，因此在社区矫正中更需要专门矫治和倾斜性保护。而目前的社区矫正配套措施尚难以满足这一目标。专门的预防立法可以通过对未成年犯罪人社区矫正的专门规定为社区矫正配套专门的人力、财力、物力，并采取针对未成年人特点的特殊矫正措施，从而达到对未成年人的特殊矫正效果。A市司法行政机关有许多专门针对未成年人的具体矫正措施，但缺乏完整的系统的实施和归纳总结，因此通过未来具体的调研和经验总结，可以为立法规定所借鉴。

（七）明确应规定社区综合预防的领导机构、具体职责和基层功能，动员社会力量

目前社区综合预防最为迫切需要明确的是预防未成年人犯罪的权威领导机构，及各部门之间在预防未成年人犯罪方面的职责和权限。此外，动员社会力量弥补现有力量的不足，发挥基层组织的作用也是社区综合预防的重中之重。这就要求：一是规定成立预防未成年人犯罪工作领导机构。应规定地方各市和区（县）应当成立预防未成年人犯罪工作领导小组，并设立独立编制的常设性办公室，办公室可以归属某对口单位，例如共青团或综治办，应明确该办公室在预防未成年人犯罪中的权威性地位和具体职权，明确其制定政策、协调组织、分析研究和推广经验的具体职能等，保证预防未成年人犯罪工作的专业性和系统性；二是应进一步明确各个部门在预防未成年人犯罪中的具体职能和职责，防止工作推诿或重叠的情形发生。保障公安、民政、教育、司法、综治办、共青团、妇联等各机关和单位既能各司其职，又能在统一领导协调下相互配合，充分发挥未成年人犯罪预防的最大职能，取得最大成效；三是应规定加强居委会、村委会等基层组织的预防未成年人犯罪职责。例如规定居委会、村委会应当掌握本辖区内有不良行为的未成年人的情况，发现本辖区内未成年人有不良行为的，应当及时制止，告知并督促其父母或者其他监护人履行教育未成年人的义务；四是充分发挥社会力量，形成有效的社工驻所、驻校、联校制度，规定社区、学校、看守所、未成年犯管教所等有关部门可以委托社会组织通过派驻社会工作者和志愿者等形式，开展预防未成年人犯罪工作。

预防未成年人犯罪是一项需要动员全社会力量和各相关单位、团体力量的社会系统工作，需要体系化的整合预防机制方能满足实际工作要求。*参见姚建龙：《远离辉煌的繁荣：青少年犯罪研究30年》，载《青年研究》2009年第1期。在实证调研目前预防未成年人犯罪实际境况的基础上，才能制定符合地方实际需要的系统性预防立法，以最大程度促进预防未成年人犯罪工作的效率和效益，整合各方力量形成科学有效的针对性预防体系。

[责任编辑：谭 静]

Subject:The Empirical Analysis of Local Legislation of Prevention of Juvenile Crimes in Jiangsu Province

Author & unit:LIU Yanhong, LI Chuan （Law School， Southeast University, Nanjing Jiangsu 211189, China）

For the purpose of research on providing empirical basis for local legislation of prevention of juvenile crimes，fundamental date survey, collection of typical cases and intensive interviews and research on juvenile crimes of representative city A have been pursued. And we can conclude by summarize the experience: It is an urgent and necessary need to make a legislation on prevention of juvenile crimes for carrying prevention of juvenile crimes forward to integration of authority, clarification of duty and institutionalization of experience. The research indicates that the juvenile crimes of Jiangsu Province have the unique reasons of family, media and society, and the outstanding problems of lack of protection of schools, difficulties on society, limitation of community corrections and weakness of compositive prevention of community on the level of special prevention. On the basis of those problems, we can learn the experience of other local legislation and make a preventive and systematical legislation in the light of the practical need of the actual situation of Jiangsu province ,to promote maximum the efficiency and benefit of the work of prevention of juvenile crimes and form the scientific and effective system of prevention by integrating all kinds of parties.

juvenile crimes; crime prevention; local legislation

2014-12-06

本文系2014年江苏省法学会法学研究一般课题《〈江苏省预防未成年人犯罪条例〉立法研究》（SFH2014B05）的阶段性成果，本文同时为“江苏高校区域法治发展协同创新中心”研究成果。

刘艳红（1970-），女，湖北武汉人，东南大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：刑法学；李川（1980-），男，山东潍坊人，东南大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向：刑法学。

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1009-8003（2015）02-0145-08