民事执行检察监督制度建构新论

李菊明

（山东政法学院 民商法学院，山东济南 250014）

民事执行检察监督制度建构新论

李菊明

（山东政法学院 民商法学院，山东济南 250014）

民事执行检察监督是化解“执行难”和“执行乱”的有力制度设计。2012年新《民事诉讼法》为民事执行检察监督确立了法律依据，但民事执行检察监督制度远未建立。民事执行检察监督制度应当着重围绕监督范围、方式和具体程序来合理建构。民事执行检察监督的方式主要包括抗诉、发出纠正违法通知或者检察建议、提出暂缓执行建议以及加强执行责任追究等。民事执行检察监督制度是一项系统工程，借助人大、政协及社会舆论监督制度来防范检察监督权的滥用问题也应当是民事执行检察监督制度的必然命题。

民事执行；检察监督；抗诉；检察建议

一、导言

民事判决执行难、执行乱是长期困扰人民法院的突出难题，也是人民群众反映强烈、社会各界普遍关注的热点问题。民事执行难、民事执行乱的出现并且屡禁不绝，久治不愈，与长期以来民事执行活动缺乏有力的外部监督以及外部监督机制立法依据的缺失存在着直接关系。长久以来，基于民事争议天然的可处分性以及私权自治理念，“检察机关对民事诉讼中当事人权利的依法处分不干预，一般也不作监督，仅对法院审判活动进行监督”*吴卫东、韩晓荣：《民事与行政诉讼检察监督之比较——兼论行政诉讼检察监督的完善》，载《理论月刊》2003年第6期。，正是由于我国对于检察院能否介入法院执行一直是立法依据缺位，直接导致各级各地法院的执行工作随意性很强，加之执行监督主要是来自执行权行使者的自我内部监督，他们面对来自外部的检察监督还常常表现出消极应付甚至公开排斥的态度，于是执行权时常处于放任和几近滥用状态。

正是受立法规定不完善、不明确之影响，一段时间以来，最高人民法院曾多次以“批复”*如最高人民法院1995年《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》（法复[1995]第5号）指出，人民检察院对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院应通知不予受理；最高人民法院在《如何处理人民检察院提出的暂缓执行的批复》（法释〔2000〕16号）中认为，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。等形式对于人民检察院的民事执行监督活动予以限制。然而，就成文法国家而言，其法治的成熟决不能仅依赖司法机关“不因循先例或不遵从成文法的字面含义进行司法解释的司法哲学及基于此哲学之行为”*Black，Henry Campbell，Black Law Dictionary，8th ed．West Publish Co．2004．p．862．。可以说，在执行案中，对于来自检察院的监督，法院系统长期以来一直是明确表示反对的。即使如此，在我国部分省市，地方法院和检察院对于民事执行检察监督的模式进行过摸索和尝试。比如2002年9月20日，四川省人民检察院发布《关于在民事、行政诉讼中应用检察建议的意见（试行）》（川检会【2002】第6号），明确将人民法院的执行案件纳入到检察院实施法律监督的范畴，并在执行案件中开始统一规范检察监督的常用手段——检察建议；2003年四川达州市人民检察院就根据四川省人民检察院意见分别就达州市中级人民法院对达州市中药材站和达县碑庙供销社两起房地产执行案件先后发出两份检察建议，达州市中级人民法院认真负责并给予高度重视，最终使两起执行案件得以圆满的解决。*又如2003 年4 月，河南新密市人民检察院经过与法院的沟通协调，对一起债务人长期不履行债务案件的执行活动进行现场监督。在这次监督中，由于检察机关的介入缓解了被执行人的抵触情绪，使该案得以顺利执行。此后，郑州市两级检察院又对法院多起执行案件进行了监督，并及时进行宣传，使法院和社会各界认识到检察机关在民事执行活动监督中的积极作用，消除了法院的抵触情绪，缓解了当事人对法院民事执行不理解、不信任的心态，形成了法院从不愿接受监督到主动邀请监督的局面。

实际上，对于民事执行的检察监督问题，中央政法委和“两高”早已在“暗中推动”。*从2003年开始，最高人民检察院民事行政检察厅已经开始就检察机关如何对法院的民事和行政执行工作实行法律监督的问题进行调研。正是在前期司法实践经验积累和充分调研的基础打牢之后，才有了2012年新修改的《民事诉讼法》的具体规定。新法涉及执行程序的重大修改之一就是扩大了人民检察院的监督权，即人民检察院对法院的民事执行活动同样有权实行法律监督。至此，先前从事法学理论及检察实务的专家和学者们呼吁了多年的民事执行检察监督终于有了明确的法律依据，人民检察院对法院执行工作进行法律监督“无名无分”的尴尬境地自此得以摆脱。之前由于法律依据不明，使得人民检察院不能名正言顺地行使对人民法院民事执行活动的法律监督，妨碍了国家法律的正确实施和当事人合法权益的保护。不可否认的是，在新法出台之前的一段时间，在实行执行检察监督这一问题上，“两高”已经达成了基本共识。可以说，本次民事诉讼法关于“民事执行检察监督”的规定，地方各级检察院与法院是早有心理准备的。

然而，值得说明的是，2012年修改后的《民事诉讼法》只是解决了民事执行检察监督“可行性”的问题，离民事执行检察监督制度的真正确立还任重道远，还有很多相关的立法空白需要填补，因为所谓民事执行检察监督制度应当是包括检察监督的原则、范围、方式、程序以及制约等内容在内的系统规范体系。而现在来看，对于人民检察院如何对法院执行工作进行监督，立法的规定明显滞后，根本未能解决检察监督的“可操作性”的问题，尚需要未来的立法从制度层面对其加以细化规定和认真建构。本文从学术研究的角度，试着对民事执行活动的性质以及以什么理论、理念和价值取向去指导执行检察监督的范围、方式及程序操作，去追根溯源和努力探索，以便增强检察监督实践的理论基础，同时也希望本文能够对民事执行监督的检察实务提供一定的借鉴。

二、民事执行检察监督的理论依据及实践意义

（一）民事执行检察监督的理论依据

首先，“分权制衡”学说是民事执行检察监督的法理基础。该理论符合马克思主义辩证法关于事物互相依存和互相制约的基本原理，因而是一项科学合理的学说。制衡学说源起自古希腊先哲亚里士多德的分权思想。*亚里士多德提出“法治应当优于一人之治”的思想，并主张把政府的权力分为讨论、执行、司法三个要素，这被视为分权思想的最早雏形。18世纪中叶，法国启蒙思想家、法学家孟德斯鸠在他的代表性著作《论法的精神》一书中，认为专制政体是与法律的精神背道而驰、势不两立的，并强调但凡掌控有权力的人都难免会对手中的权力进行无有节制的滥用，要防止权力被滥用，就必须用一个权力去约束另外一个权力。换言之，在任何一个法治国家看来，在初次对权力进行配置和设计之际就必须强化权力之间的互相牵制、约束和平衡，以便从根本上杜绝权力被滥用的风险,接下来再通过配置完善的正当程序规范为权力的良性运行保驾护航。权力只有被关在制度的牢笼里，才不会致其嚣张和狂妄。分权与制衡是权力制约的一种有效形式，在权力相互制衡的动态中划定权力的界限，保障各权力的有效行使和不被侵犯。另外，根据民事诉讼法学理论通说，民事执行权兼具司法权和行政权的双重属性。民事执行权的这种性质使得它在运行的过程中更加具有攻击性和恣意妄为的危险性，如果不对其加以有效的外部监督和规制，民事执行权则有可能演变成披上合法外衣的暴政工具。可以说，民事执行检察监督制度是分权制衡理论在民事执行程序中的具体化。

其次，民事执行检察监督是检察权基本属性的应有之义和必然要求。民事检察制度最早萌芽于十二世纪的法国，后这项制度随着法国大革命的浪潮传入其他欧洲国家。民事执行检察监督制度也是最早在法国得以确立的。*法国《司法院组织法》第1条规定:“在民事方面，在法律有特别规定的情况下，检察官可依职权监视法律、裁判和判决的执行。如果上述执行与公共秩序有关，他可以依职权从事执行工作。”法国1991年颁布的新的《民事执行程序改革法》，赋予了共和国检察官有保障判决与其他执行根据得到执行的使命（第11条），有命令其管辖区内的所有司法执达员给予协助的权力（第12条），在持有具有执行力的执行根据的司法执达员进行各种尝试均无结果的情况下，共和国检察官有可以收集有关的情况的权力（第39条和第41条）。将检察权定位为法律监督权的做法，最早起源于前苏联。*前苏联解体后，俄罗斯联邦的民事检察制度基本沿用了前苏联时期的做法。俄罗斯联邦1995年发布的检察机关法明确规定，监督俄罗斯联邦领域上现行法令执行是俄罗斯检察机关的任务。在前苏联时期，法律明确规定检察机关对法院执行民事判决的活动享有监督权。列宁在其《论“双重”领导与法制》、《宁肯少些，但要好些》、《怎样改组工农检察院》等文章中，详细阐述了社会主义法律监督的基本理论，并提出应当将检察机关组建为专门的法律监督机关，“去实际地反对地方影响，反对地方的其他一切官僚主义。”*高旭：《域外民事执行检察监督制度》，载《求是理论网》2010年7月19日。从法律监督权的定义本身看，既然法院的执行行为也是法律实施的重要组成部分，那么检察院对法院是否依法从事民事执行行为进行监督就没有任何理由被排除在法律监督权的管控范围之外。应当说，法律监督权是检察权与生俱来的固有权属内容。检察机关的法律监督职能理应是一个国家权力结构中用以均衡国家机器运行、发挥自我调节功能的国家监督制约机制中不可缺少的重要一环。

再次，民事执行检察监督是社会主义民主与法治理念的体现和要求。对于人民法院的执行活动是否合法，不能任由法院自己去评判，人民法院除了受本有的内部监督机制的约束，还应主动接受合法的外部力量的善意批评和制约，唯有如此，才能保障法院执行活动完全沿着合法路径步入正轨，树立法院的权威和信誉。*参见徐显明:《当事人监督论纲》，载《法学论坛》2013年第2期。这本质上就是一种民主思想的反映，是社会主义民主在法院执行权与检察院检察权良性互动关系上的重要体现。另外，现代意义上法治国家的基本涵义是：国家权力，特别是行政权力必须依法行使，必须严格限制公权力的滥用。可以说，分权制衡学说本身就是法治精神或理念的体现，是构成法治国家的基本内容之一。在我国，检察机关享有法律监督权的制度安排充分反映了分权制衡理论和中国特色社会主义法治精神。人民法院作为执行权的主体，必须有强力的外部法律监督才能确保生效法律文书所确定的实体权利的及时实现，共保执行公正和执行效率。近年来，正是因为没有一套规范的执行监督的外部制约机制，导致执行实践中执行不公，执行不及时以及执行不到位的现象大量发生，老百姓“信访不信法”，法院公信力受损严重，地方政府维稳压力巨大。这绝不是我国社会主义民主法治的原有之义。*参见刘恒:《构建民事执行检察监督制度》, 载《中国检察官》2006年第5期。我们知道，社会主义民主与法治对于促进和实现社会的公平正义，保持全社会的安定有序具有极大的基础性作用，加强民事执行的检察监督，自然对于保障司法公正，维护社会主义法制的统一，促进社会的和谐稳定发挥积极的推动作用。

（二）民事执行检察监督的实践意义

首先，民事执行检察监督制度能够督促法院严格依法进行执行，有效化解“执行乱”与“执行难”*早在2000年11月，时任最高人民法院副院长的沈德咏就在全国法院执行工作座谈会上指出：“据不完全统计，全国法院执行干警占全国法院人员数的1/10，而在全国法院每年违纪违法干警中，执行人员竟占1/3。”，从而更好地促进司法公正，重树司法公信力。1998年，最高人民法院在其发布的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中最先确立了法院对民事执行“自上而下”纵向式的内部监督制度（第130条—136条），即以上级法院监督下级法院执行活动的模式开展工作。内部监督的好处在于上下级之间工作职能对口, 专业知识有顺畅衔接，且有共同对话基础，上级法院从业务指导角度行使监督权的成本相对较低，效率也高；然而其重大缺陷和弊端不可小觑，也不容回避。一方面，该监督程序的启动过多依赖于执行法官的自由裁量权，随意性大，势必对下级法院的执行秩序造成一定妨碍；另一方面，上下级法院执行部门同处一个系统, 容易从部门本位主义出发, 有自己人监督自己人之嫌，很容易造成“官官相护”的错觉。有句法谚云，“任何人都不能做自己案件的法官”。就拿最高院最近的司法公开措施来说，理论上讲，法院内部的执行信息公开制度确实会“倒逼”执行法官严格按法定执行程序依法执行，然而如果同时没有外部力量的有效监督，谁能保证所有执行法官将所有执行案件都能进行信息公开并接受全社会的监督？会不会存在法官只是选择性地将部分执行案件公开？对此，2009年3月30日，最高人民法院开通全国法院被执行人信息网络查询平台即为有益之探索*全国法院被执行人信息查询平台地址：http://zhixing.court.gov.cn/search/。；此外，2010年11月13日，全国首家执行信息查询中心在北京市高院挂牌成立。然而，横向的外部监督所具有的天然优势较为明显,检察机关在民事执行中地位中立, 可以排除法院自身系统内各种人情世故因素的不当干扰, 超然、依法行使监督权, 社会公信度相对较高。*参见张绍忠：《民事执行监督的基础要义》，载《贵州警官职业学院学报》2010年第4期。总之，民事执行检察监督制度对于切实督促法院的执行工作更加有效和规范，对于提高法院执行权和审判权的公信力，重树法院的社会威信都具有极为重要的现实意义。

其次，民事执行检察监督制度对于增进法院、检察院与当事人的良性信任关系，构建和谐司法环境具有非常重要的现实意义。如前所述，目前法律对执行监督的规定可操作性不强，执行法官自由裁量权过大，这给执行工作的暗箱操作留下便利空间。也就是说，大多数的执行监督案件都是法院内部运作，对当事人不透明，也正是基于当事人信息不对称，造成的后果之一就是当事人对法院的执行工作缺乏了解，对执行法官缺乏信任，如果人民法院的执行行为侵害了当事人的合法权益，他们的权利若得不到及时救济，就会催生执行当事人对执行的抵抗情绪，极易引发当事人的闹访或极端维权事件，进而影响到社会的和谐与稳定。检察机关依法监督法院的执行活动，充分保障执行当事人的参与权和知情权，采取举措加大监督的公开面和透明力度，让执行当事人及公众切身感受和体会到法治的力量，对于增进法院与当事人的良性信任关系，提升法检两家的权威和公信力都具有现实意义。

再次，民事执行检察监督，是对法院独立司法的有力保障和坚强维护。一方面，法院独立审判和执行，重在强调人民法院的依法审判和执行活动不受其他机关、个人的非法干涉，并不是说法院的审判权和执行权不受任何制约与监督。我们强调法院审判权、执行权的独立性的前提条件应当是首先保证审判权、执行权的公正与合法，当法院的执行权存在滥用的危险并处于违法的情势之时，如果依然以法院执行权的独立性去排除来自检察院的合法监督，损害的将是人民法院自身的权威，于国于民遗祸无穷。另一方面，法院代表国家行使审判权和执行权，检察院则是保障国家法律实施的监督机关，它们虽然工作职能各有不同，但毕竟同属于国家司法机关，在维护国家司法公正上的目标是完全一致的，这就为法检协作关系的维系奠定了基础。表面上看，对法院的执行工作进行制约和监督会使执行权力分散，降低效率，但实际上，对民事执行的检察监督可以防止和避免法官随意决策、错误决策。制约和监督执行权力可以使其循着合理合法的轨迹运行，杜绝其在非法的轨道上浪费人力、物力和财力，从而保证法院执行职能的高效实现。所以，无论是为了发挥执行权力的正面能动作用还是防止权力的天生破坏性，都有必要对其加以强力制约和监督。与其说检察监督是对人民法院执行工作的监督制约，不如说是对人民法院依法执行的有力保障。

三、民事执行检察监督制度的建构

（一）民事执行检察监督的基本原则

从语义学的角度考察，原则具有多方面的含义:但原则的核心意义是根本规则*参见徐国栋：《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》（第三版），中国政法大学出版社2001年版，第8页。。在民事诉讼法学领域，当代绝大多数学者认为，基本原则具有立法准则的功能、诉讼参与人行为准则的功能、表征法律制度基本模式的功能、创造性司法的功能、监督司法的功能和弘扬司法理念的功能等。*参见汤维建主编：《民事诉讼法学原理与案例教程》（第二版），中国人民大学出版社2010年版，第75—77页。有关于民事执行检察制度的基本原则的研究,历来都是学界和实务界上的首要问题之一。研究成果表明，民事执行检察制度的基本原则共包括监督违法执行行为原则、事后监督原则、讲求效率原则、依当事人申诉原则、法定原则、同级监督原则、有限监督原则、主动与被动相结合原则、不干预法院正常民事执行活动原则、谦抑与审慎原则、谦抑原则和程序保障原则、消极原则和必要原则等14项基本原则。上述关于民事执行检察制度原则的研究成果确实推进了理论研究的发展，为我国民事执行检察制度的建构提供了一定的思路。

本文结合学界和实务界既有的科研成果，认为民事执行检察制度的基本原则应主要包括权力不得滥用原则、相互监督制约原则、监督适度和有限原则与法院内部监督相衔接原则。

1、权力不得滥用原则。首先，检察机关对人民法院的民事执行活动什么时候进行监督，监督哪些事和哪些人，以及怎么监督都必须严格限定在法律框架下。也就是说，人民法院依法独立行使民事执行权，法院的合法执行行为应当受到国家法律保护，人民检察院不能因为“执行监督”妨碍到人民法院行使执行权的独立性，不能以监督之名行徇私枉法之实。如果检察机关滥用职权，将执行监督权作为非法谋私之工具，那就违背了检察监督制度设立的初衷，必受法律谴责。其次，人民法院面对来自检察机关的执行监督，也必须按照法律规定的条件和程序认真审查，不能在法律之外以各种形式为合法的检察监督设置人为障碍，从而规避来自检察机关对自己非法执行或执行不当行为的合法监督。法院认为执行活动确实存在问题的，应当及时纠正，认为没有问题的，更应当以书面方式充分做好说明和解释工作，法律至上，以理服人。当然，在较为复杂的执行实践活动中，肯定会出现法检两家对执行是否合法产生分歧的情况，最终由谁来决断是个问题。笔者认为，由被监督法院的上级法院来裁断是符合当前司法体制现实的一种最佳选择，这与司法最终裁决的原则和理念具有一致性。

2、相互监督制约原则。从中央和地方国家权力机构的配置看，一府两院都由全国人大产生，法院和检察院分工负责，相互配合并制约，共同追求司法公正，维护司法权威。在民事执行检察监督制度下，各级人民法院、人民检察院更应当建立、健全“协调配合、监督制约”的工作机制。具体而言，就是人民法院应当充分利用好“批评与自我批评”的有力武器，并且将重点放在接受外来“批评”上，也即法院要自觉接受来自人民检察院的法律监督，保障和促进自己的执行工作依法有序推进；同时，由于司法机关依法独立行使职权是宪法规定的基本原则，人民检察院自然应当自觉维护人民法院合法范围内的审判及执行独立性，促进法律监督工作的不断完善和规范。另外，人民法院、人民检察院应当加强经常性联系与相互间信息沟通，全面建立“两院”联席会议制度，及时协调解决执行监督工作中的相关问题，促进“两院”工作的良性互动。当然这里还涉及到谁来监督检察院的问题。众所周知，人民代表大会制度是我国人民民主专政的政权组织形式，是我们国家的根本政治制度。在我国，审判机关、检察机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责，受它监督。所以，本文认为，当检察机关在执行监督过程中滥用职权，妨害到法院的正当与合法执行权时，法院完全可以向同级人民代表大会及其常务委员会反映情况，借由人大来制约检察机关的检察监督权，从而发挥人大的独特监督作用。

3、监督适度和有限原则。民事案件的执行标的具有私权性质，并且法院是国家法定的专门的执行主体，而检察院对民事执行的监督对象应严格限定于法院的执行活动，而不能具体介入到执行现场。*民事执行检察监督应当只限于人民法院强制执行的合法性问题。换言之，接受检察监督的主体不应当包括执行活动中的当事人。比如，有学者就认为“检察院的监督不仅是纠正法院执行部门的错，也包含着从化解‘执行难’的角度对法院执行工作的支持，例如检察院可以去执行的现场监督当事人或案外人，督促他们主动履行法律义务，等等。”所以，民事执行检察监督在范围上必须有所节制，否则公权力的扩张会很容易侵害到民事主体的私权益。*参见孙加瑞：《我们需要怎样的执行检察监督立法》，载http://news.sohu.com/20070920/n252255858.shtml，2012年10月10日访问。实际上，检察院直接介入具体执行活动的这种做法明显有越俎代庖之嫌，是对检察监督权的过度扩张和滥用，不仅损害了人民法院执行权的独立性，浪费司法资源，而且也容易损害当事人对私权享有的处分权。民事执行检察监督制度的设立目的，不是要去越俎代庖，非法干预法院的民事执行工作，而是在法院执行行为违法或明显不当之时，“由检察机关按照法律监督的程序向执行法院或其上级法院提出质疑、纠正建议或抗诉，并最终督促法院自行纠正其不当或违法执行行为，以达到实事求是、有错必纠的目的。”*俞其林、沈建新：《试论民事执行程序的检察监督》，载《河北法学》2008年第10期。

4、与法院内部监督相衔接原则。没有救济就没有权利。针对法院违反法律规定的执行行为，新的民事诉讼法规定了当事人、利害关系人的执行异议制度，同时也规定了案外人异议和异议之诉制度。在实践中，但凡对同一事项，多个部门都存在一定监管职权的场合，容易发生部门之间互相推诿和扯皮，人民群众对此深恶痛绝。具体到执行工作中，如果法院对于当事人、利害关系人或者案外人的异议不依法予以保障的，当事人既可以根据最高院的司法解释向执行法院的上级法院申诉，提请执行监督，也可以向检察院申诉，请求检察院进行执行监督。前者属于法院内部监督机制，后者属于外部监督机制，两种监督应当做好协调和衔接，充分尊重当事人的程序选择权，共同维护执行当事人或执行案外人的合法权益，切忌在法院和检察院之间产生无谓掣肘，无端消耗本已稀缺的司法资源。

（二）民事执行检察监督的范围

民事执行检察监督的范围，是指检察院在法院执行过程中具体的监督对象以及具体的监督事项。根据两高“高检会[2011]2号”《通知》精神*为了贯彻落实中央司法体制和工作机制改革精神，规范人民法院执行行为，支持人民法院依法执行，最高人民法院与最高人民检察院在2011年联合发布《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，该通知第二条确定了人民检察院可以对民事执行活动实施法律监督的五种情形。，从中可以看出，目前试行的民事执行检察监督在范围上主要存在两个方面的大问题，一是监督范围偏窄，其主要针对的是法院消极执行行为，并且也没有包括所有的消极执行行为，同时还忽略了实践中较为常见的法院违法的积极执行行为，并且也没有将监督违法的执行法官纳入其中；二是将“严重损害国家利益、社会利益的执行行为”也列入依当事人或利害关系人申请进行监督的情形，与检察院保护国家利益和社会公共利益的职权明显不符。结合民事执行理论的最新主流观点，本文认为，民事执行检察监督的范围主要包括对事监督和对人监督两大部分：

1、对事监督，即检察院对法院执行行为的监督。根据执行权分权理论，*执行权的分离运行机制是执行改革的大方向，是大势所趋。执行分权的目的一方面是权责明确，各司其职，各负其责，使权力运行更加顺畅，有利于形成科学的执行工作流程管理机制，有利于提高执行工作效率；另一方面可以防止一个执行员对一个案件的执行包干到底，在制度上为防止执行权力的滥用和扩张所产生的腐败问题作出制度、程序上的保证。目前比较符合实际的是“二权”分离模式，即将执行权分为执行实施权和裁决权，分别交由不同的机构和人员行使。人民法院的执行行为具体可以再分为执行裁决行为和执行实施行为。不管是执行裁判行为，还是执行实施行为，都存在消极执行和积极执行的问题。消极执行行为往往侵害的是申请执行人的利益，而违法的积极执行行为有可能侵害被执行人、申请执行人甚至是案外人的合法权益。所谓“民事执行裁决行为”，是指受理或审查需要法院执行官作出具有司法裁决性意见的裁定、决定或者命令的行为，主要包括是否受理的裁定；被执行主体的变更或追加；中止和终结执行裁定；对当事人或利害关系人所提执行异议、复议申请的审查与裁定；对案外人异议的审查与裁定；审查仲裁裁决、公证债权文书是否不予执行；暂缓执行的审查与裁定；执行回转的审查和裁定；法院依法作出冻结、划拨存款、扣留提取收入、查封、扣押、拍卖、变卖、拘留、罚款等强制执行措施的裁定；对妨害执行的行为人依法采取民事强制措施的审查及复议；上级法院对下级法院执行监督时的复议审查工作以及执行中法院作出的其他裁判行为。人民检察院对此类行为进行监督，主要针对法院作出的错误裁定或者应当裁定而不作为的情况。所谓“民事执行实施行为”，是指法院执行员根据相应的执行依据或者执行中的裁决而应当具体开展和实施的执行行为，主要包括送达执行法律文书；调查被执行人财产；实施查封、扣押、冻结、拍卖等各种具体的强制执行措施。人民检察院对此类行为进行监督，主要针对以下情况展开：执行员所采取的执行措施违反法定程序；超越执行依据确定的被执行人财产的范围进行执行；错误地执行了案外人财产或未按法律规定为被执行人保留必要的生活费用或必需品；执行人员不作为，不依法及时采取执行措施，致使申请执行人遭受重大损失等等。*《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第二条所列三种情形可归至此类监督：法院收到执行案款后无正当理由超过规定期限未将案款支付给申请执行人；人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施，且无正当理由；被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益。

2、对人监督，即对法官在执行工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、枉法裁判等职务违法与犯罪行为的监督。人民法院作为执行主体，执行立案后，执行局（或庭）法官则是整个执行程序的具体实施者，法官个人的职业道德和素养高低直接关系到执行程序是否正当、有序、合法。因此，加大对法官遵纪守法、清正廉洁、公正无私等职业操守方面的监督，可以说是从主观源头上预防其执行行为发生错误的一种监督。例如在鉴定、评估、拍卖程序中，执行法官利用职权谋取私利或者偏袒一方当事人；执行中利用职权为被执行人逃避执行提供便利；执行中有贪污受贿，私分、挪用、截留执行款物等行为。但是对执行法官的监督有必要区分个人行为和单位行为。此外，检察机关加大对法官执行法纪和职业操守方面的侦查和公诉力度，对执行法官滥用职权、玩忽职守、贪赃枉法、权力寻租等行为时刻保持严打和高压态势，必然会对法官个人行为形成威慑和警戒，对于防止法院执行行为违法或不当具有相当积极的作用，这也应当是民事执行检察监督的必然要求和应有之义。

（三）民事执行检察监督的方式

监督方式作为民事执行检察监督的具体的实现途径，是构建民事执行检察监督制度的核心内容之一。伴随着“从有限监督到全面监督、从实体监督到程序监督以及从诉讼监督到社会监督的三大‘转向’”*汤维建：《三大转向：推动民行检察监督制度转轨》，载《检察日报》2010年6月21日。，我国民事检察监督的方式亦必须进行多元化探索。关于监督方式，高检会[2011]2号《通知》只确认了“检察建议”一种方式，*《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第三条规定，人民检察院对符合规定情形的民事执行活动，“经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。”第五条又规定：“对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院应当向相关国家机关等提出检察建议。”显然过于单一。实际上，在司法实务中，各地方检察机关对民事执行活动进行监督的方式不只一种，我们应当尊重其中业已成熟且行之有效的经验做法，并在此基础上对其加以完善和修正为宜。本文认为，民事执行检察监督的方式应当主要包括抗诉、发送纠正违法通知书、提出检察建议、执行中检察和解、加强执行责任追究等。

1、对人民法院确有错误的执行裁定提出抗诉。在我国，抗诉是法律授予人民检察院代表国家行使的一项重要法律监督权。根据《民事诉讼法》的规定，人民检察院对人民法院作出的生效判决和裁定，认为确有错误的，有权向人民法院提出抗诉，要求法院重新审理或审查并予以裁判。*参见王德玲:《民事抗诉中的法理冲突与协调》，载《法学论坛》2012年第5期。据此，在执行程序中，既然法院也会有裁定行为，就为检察院行使抗诉权提供了可能。当然，能够通过抗诉方式行使检察监督权的也只能限于执行裁决行为，即对执行程序中出现的异议和纠纷进行裁定的行为。*参见王振峰、刘京蒙:《民事执行权的构造与检察监督》, 载《人民检察》2009 年第23 期。比如，对于法院不予执行立案的裁定、对仲裁裁决不予执行的裁定、驳回当事人或利害关系人执行异议的裁定、驳回案外人异议的裁定等，应当赋予检察机关抗诉的权力。在执行程序中，抗诉之后的法律后果主要是强力督促法院对执行裁定重新审查，纠正错误的执行裁定，一般不会引起再审程序的启动，这是与执行程序的阶段特征所决定的。关于执行裁定的抗诉程序，完全可以参照适用新《民事诉讼法》第208条、第210条、第212条和第213条的规定。

2、下达纠正违法通知书。人民法院作出的强制执行措施违反法律规定，或者法院不依法及时采取执行措施或者执行法官有意拖延，拒不出具相关执行裁定书等执行违法行为，检察机关可以向法院下发《纠正违法通知书》，要求法院限期纠正。由于此类行为数量较多，而且类型也复杂各异，检察机关不可能逐一通过抗诉的形式予以纠正，而且多是法院的不作为违法，缺乏相应的书面裁定，检察机关也无从抗诉，以纠正违法通知书的形式进行监督更为直接、简捷，当然这需要检察官对于执行程序和专业知识掌握熟练，能精通执行业务。纠正违法通知书适用范围较为广泛，只要发现法院执行活动有违法之处，均有适用的余地。

3、检察建议。检察建议书和纠正违法通知书是检察机关履行法律监督职能的重要手段和形式，但在实践中如何区分适用尚无统一的标准。一般而言，检察建议书主要适用以下方面:一是人民法院在执行管理上存在问题和漏洞，向其提出建章立制，加强管理的建议时；二是法院执行人员消极、懈怠执行或者无正当理由拖延执行的；三是对于法院执行中的各类违法行为，检察机关认为应当追究有关执行当事人的党纪、政纪、法律责任时。关于发出检察建议的级别，考虑到同级的法院与检察院之间的现实关系以及通知与建议的落实问题，本文认为应当比照检察院抗诉监督的程序设置，宜采取“上对下，同级发”的模式，即上级检察院发现下级法院的执行错误，该上级检察院向自己的同级法院发出纠正违法通知书或检察建议，由该法院督促自己的下级法院纠正执行违法行为或落实检察建议事项。检察院发现同级法院的执行错误的，应当报请上级检察院按前述程序发出通知或建议。当然，为防止纠正违法通知书或检察建议的监督方式流于形式，建议应在民事执行程序中对通知及检察建议的效力作出明确规定，特别是人民法院没有正当理由拒不纠正违法行为或拒不落实有关建议的责任承担问题。

4、执行检察和解。 执行检察和解，是指检察机关在受理和审查民事执行案件的申诉过程中，积极促成执行案件当事人在自愿和合法的原则下达成和解协议，从而不再执行原生效民事裁判的一种法律活动。应该说，以检察和解的方式化解法院执行难的问题非常契合当前和谐社会建设的政治背景和司法政策。当然，民事检察和解类似于执行和解但又有所不同。在执行和解中，法院完全处于中立地位，并且不主持、不参与双方的和解过程；而在检察和解中，检察官积极在执行当事人之间充分斡旋，或主持当事人的协商和谈，或提供可行性的折中方案，极力引导当事人走向和解，最终达成和解协议并履行。当然，由于没有明确的法律依据，检察和解协议与执行和解一样不能成为将来强制执行的依据。

5、加强执行责任追究。 早在1998年9月，最高院发布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》作为全国法院系统错案责任追究的基本规范。*该办法第十七条规定了执行程序中的追究范围：“执行工作中有下列行为之一的，造成当事人或者案外人财产损失的：故意违法执行第三人或者案外人财产；故意重复查封、扣押、冻结被执行财产；故意超标的查封、冻结、扣押、变卖被执行财产；鉴定、评估、变卖被执行财产时，指使有关部门压低或者抬高价格；故意违反法律规定，暂缓执行、中止执行、终结执行。”其中对执行法官的错案责任追究限定在很小的范围之内。2002年9月25日最高院又专门根据《法官法》公布了《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》。同年12月28日，全国人大常委会通过了《刑法修正案（四）》，增加规定了“执行判决、裁定失职罪和滥用执行判决、裁定职权罪。”*即“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施，强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役”。不论是执行法官违法执行的法律责任追究，还是违反执行工作纪律的违纪处分，抑或是执行判决、裁定时的渎职、滥用职权刑事责任追究，检察院都必须“睁大眼睛”，加大责任追究力度和强度，不能有丝毫懈怠，必须深挖执行领域的贪腐、滥权及失职分子，坚决肃清执行法官队伍里的不法分子，此种民事执行检察监督方式属于“对人的监督”，只要把好“对人”关，相信法院会形成一支纪律严明、素养过硬、公正廉洁的执行法官队伍，那么检察机关“对事监督”的压力会小很多。*参见陈玉璜：《在司法困境中探索民事执行监督新途径》，载《法治论坛》2008年第12辑。

四、结语

民事执行检察监督制度是一项系统工程，实用性强，其合理建构必须及时、科学、稳步地向前推进。民事执行检察监督制度其实还包含着另外一个子命题，即“谁来监督监督者”，也就是如何以制度来防范检察监督权的滥用问题。法国思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验”，“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才会停止下来”。事实上，监督者被监督的命题是任何一个现代文明国家在社会法治化、政治民主化的进程中都无法绕开的结扣或者实践悖论。美国政治家托马斯·杰斐逊曾经有言：“人民本身是政府唯一可靠的保护者。”要达到以权利制约权力的目的，人民既要敢于又要善于行使权利。*参见廖永安等著:《民事诉讼监督制约机制研究》，湘潭大学出版社，2011年版，第42页。所以，对于民主法治国家而言，权力监督应当主要体现为人民监督。我们认为，除了检察机关加强自我约束和系统内监督之外，更应当重点加强全国及地方各级人大、政协对检察机关进行执行监督的制约问责机制建设，同时，检察机关应当对于自己的执行监督工作自觉接受全社会新闻媒体和舆论监督。总之，只有依靠人民监督，才能真正解决“谁来监督监督者”的命题。

当前，民事执行检察监督已经有了明确的法律依据和实践基础，并且，最高人民法院和最高人民检察院已经拉开了司法改革的序幕，相信执行检察监督制度的构建和完善工作将会是未来司法改革的主攻方向之一。地方各级法院和检察院都必须树立“法律至上”、“维护执行当事人合法利益”的监督理念，共同为解决“执行难”和“执行乱”的司法难题献计献策，这也是法院和检察院的共同职责所在，必须有所作为。同时，在如今信息化飞速发展的时代，法院、检察院必须善于“借好外力”，主动地、彻底地揭开法院执行和检察监督的神秘面纱，不仅要主动将执行检察监督的全部信息向全社会公开，而且还应设置全部执行案件的“网上”、“网下”查询系统，既保障执行当事人的案件知情权，也方便社会舆论“围观”监督以及检察机关依法行使监督权。一个能将法院执行全程公开的民事检察监督制度的构建，必将为我国法治事业的进步起到应有的作用。

[责任编辑：王德福]

Subject:New Discussion on Procuratorial Supervision System of Civil Execution

Author & unit:LI Juming（Civil and Commercial Law School，Shandong University of Political Science and Law, Jinan Shandong 250014,China）

The system of procuratorial supervision on civil execution is a powerful design to resolve the phenomenon of “chaos and difficulties of execution”. The procuratorial supervision on civil execution has been stipulated by the new Civil Procedural Law in 2012. However, the system of procuratorial supervision on civil execution is far from established. The system should focus on the reasonable construction of scope, mode and the specific procedures . The mode of civil execution procuratorial supervision mainly includes the protest, notice of correct illegal,procuratorial advice or recommendation of reprieve etc. Civil execution procuratorial supervision system is a systematic project, and it’s an inevitable proposition to guard against abuse of procuratorial supervision with the aid of supervision by National People's Congress, Chinese People's Political Consultative Conference and the social public opinion.

civil execution; procuratorial supervision; protest; procuratorial advice

2014-12-29

本文系山东省人民检察院检察理论研究课题——《民事执行检察监督机制研究》（SD2013B14）的成果；山东省“十二五”高校人文社会科学研究基地民商事法律与民生研究中心资助阶段性成果。

李菊明（1965-），女，内蒙古呼伦贝尔人, 山东政法学院民商法学院副教授，山东省“十二五”高等学校人文社科研究基地民商事法律与民生中心研究人员。 研究方向：民商法学、诉讼法学，婚姻法学。

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1009-8003（2015）02-0119-09