矿山闭坑机制认识与思考

王 波，鹿爱莉，李仲学，赵怡晴，李翠平，张 玲

(1.金属矿山高效开采与安全教育部重点实验室，北京科技大学，北京 100083;2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

绿色矿业

矿山闭坑机制认识与思考

王 波1，鹿爱莉2，李仲学1，赵怡晴1，李翠平1，张 玲1

(1.金属矿山高效开采与安全教育部重点实验室，北京科技大学，北京 100083;2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

作为促进矿业可持续发展和矿山企业社会责任履行的国外最佳实践，矿山闭坑生命周期规划和有效实施机制对于优化矿产资源的开发利用及其经济社会效益至关重要，取得了国际矿业界广泛共识并受到国际社会高度关注。面向我国新时期“五位一体”建设布局和经济社会发展转型，国内矿业界需要进一步解放思想、积极采用矿产资源开发先进理念。为此，本文系统深入地分析了国外矿山闭坑机制的最佳实践与做法，包括国际组织动态、部分国家的法律及规制以及产业组织的最佳实践，找出了闭坑机制及其运行的关键要素，包括闭坑规划及计划、利益相关方参与、财经保障、闭坑方法及标准、采后监测维护、矿地责任交接等，并针对我国矿山闭坑相关法规标准及规划缺乏、社会成本考虑不足、利益方参与不善等问题，给出了关于闭坑复杂性及迫切性、社区及利益相关方权益关注、政府规制及指导监督、矿山闭坑与项目生命周期关系等方面的思考，以期有助于改善我国闭坑管理机制，促进矿产资源可持续利用与企业社会责任水平的提升。

矿山闭坑；生命周期；利益相关方；财经保障

进入21世纪以来，伴随全球经济社会可持续发展共识的形成及目标的推进，矿山闭坑管理正在成为国际矿产资源开发、土地资源利用、环境生态保护、社区包容发展等问题交织与社会关注的热点。全球角度看，矿区开采导致的地质扰动及灾害、地形地貌、自然景观、生态环境、土质水系、人居安全健康等方面的负面效应，已经在经济及工业发达国家、地区受到高度重视，并引发了矿山闭坑管理理念、机制、规范与实践的创新。

1 国外矿山闭坑机制

1.1 国际组织动态

矿山闭坑作为全球可持续发展及企业社会责任领域的一个重要问题，在国际上受到了广泛关注与重视，吸引一些国际组织展开了相关的能力建设活动。

譬如，2000年，世界银行和日本金属矿产厅举办了专门研讨会，并出版了成果报告《闭坑与可持续发展》[1]，从经济社会角度指出，有计划且合理的闭坑能够有效缓解闭坑给居民和经济带来的负面影响。2002年，世界银行与国际金融公司发布了“采矿与发展”系列报告之一——《停产并未结束：全球闭坑综述》[2]，简明扼要地概述了矿山闭坑的复杂性与长期性、主动管理的必要性、全球闭坑数量逐渐增多的迫切性、成本负担、法律与财政框架、闭坑规划、发展中国家展望与责任等问题。同年，国际环境与发展研究所和世界可持续发展工商理事会联合联合发布了专题研究报告《矿山闭坑政策研究》[3]，系统地调研了全球典型国家在闭坑方面的法律及制度框架，涉及到景观、水质、生态资源、土地利用、健康与福利、社会与人为变化、经济发展、交接准则等问题，重点论述了闭坑财经保障体系、政府能力和公众参与等内容。2005年，联合国环境规划署、联合国开发计划署、欧洲安全与合作组织和北大西洋公约组织合作发起了“环境安全”项目，研究发表了《采矿闭坑——可持续采矿与闭坑的政策、实践及指南》[4]。2006年，欧盟颁布了《矿山废弃物处置法令》[5]，要求提前对采矿后废弃物的处置制订闭坑计划，并相继发布了一些指南，旨在指导成员国废弃矿山制订适宜的闭坑复垦计划，强调闭坑行为不仅考虑经济因素，更而重视闭坑不力对社会经济带来的风险。

2006年起，“国际矿山闭坑大会”系列每年如期举行，吸引了全球诸多国家政府、企业和公民社会等代表参加。2013年的第8次会议，有来自26个国家的180名代表，讨论了社区和社会关切、闭坑立法、生态修复及后续护理、闭坑计划、闭坑工作面临的挑战和新思路等议题。2014年的第9次会议，预计于10月份在南非约翰内斯堡举行，涉及闭坑社会经济、政策、规制与财经，闭坑计划、建模与监测手段，闭坑设计与建设，复垦，社会生态，闭坑与气候变化等议题。

1.2 法律及规制

澳大利亚、加拿大、南非、美国等国家以矿产资源丰富、开发强度较大、综合利用水平较高而著称，且除南非外，其余三国在矿业相关法律制度、行政规制、经济社会等实践上，形成了诸多相似与通行做法，并有逐步为世界上其他国家、地区认同、借鉴的趋势。

1.2.1 澳大利亚

澳大利亚联邦立有《原住民土地权法》、《采矿法》、《煤炭征购法》、《石油(下沉陆地)法》、《核能(材料控制)法》、《海上矿产法》、《海上石油法》、《海上石油(权利金)法》、《环境保护法》、《环境和生物多样性保护法》等相关权属性、制度性法律，联邦政府的主要作用是协调、沟通及相关公共服务，而矿业活动及规制多以州(地)政府为主。譬如，就矿山闭坑而言，联邦工业、旅游与资源部通过矿业可持续发展先进实践项目，组织政府、企业和公民社会共同参与制定并于2006年发布了《矿山闭坑与善终》手册[6]；主要矿产地区西澳政府矿山石油部和环境保护局于2011年发布了《矿山闭坑规划指南》[7]，提出了矿山开采的闭坑规划、利益方参与、财经保证、标准及指南规范等运行机制。

1.2.2 加拿大

加拿大情况与澳大利亚类似，联邦立有《公共土地授权法》、《环境保护法》、《环境评估法》、《渔业法》、《核能管制法》等相关制度性法律。在此基础上，有关省(地)自主规制，实施主动管理，建立矿山开采的闭坑及复垦规划、社区及利益方参与、财经保障、标准及指南规范等机制。

1.2.3 南非

南非矿业相关法律主要包括1965年《大气污染防治法》、1991年《矿产法》、1996年《矿山健康与安全法》、1998年《国家环境管理法》、1998年《国家水法》、1999年《核能法》等。2002年颁布的《矿产与石油资源开发法》引入了全生命周期理念，系统地考虑了经济、社会与环境成本，以期实现矿产资源的可持续开发，并据此进行矿山开采、排废、闭坑和采后管理规制[8]。

1.2.4 美国

美国立有1965年《固体废弃物存放法》、1969年《国家环境政策法》、1976年《资源保护与回收法》、1977年《露天采矿管理与复垦法》、1980年《综合环境响应、赔偿和责任法》、1984年《联邦有害与固体废弃物修正法》等联邦法律，构成了有关矿山开采、排废、闭坑与采后处置的规划、财经保证及复垦等管理实践依据。

1.3 行业实践

经济社会发达国家有关矿山闭坑运行及管理的特征主要在于国家法律规制下的地方政府引导、行业协会自律和公民社会参与，政府、行业协会和民间组织通过协商制订、发布指南等方式为矿山闭坑实践与监护提供支持，范畴涉及政策法规、利益相关方参与、闭坑计划、财经保障、闭坑实施、闭坑维护监测和责任交接等问题，形成了闭坑运行及监管最佳实践，见图1。

图1 国外闭坑机制特征

譬如，澳新矿产能源理事会与澳大利亚矿产理事会于2000年制定发布了《矿山闭坑战略框架》[9]，迄今已经成为全球矿山闭坑的运行规范，得到了广泛的认同与采用。再如，国际矿业与金属理事会于2005年发布了专项研究报告《闭坑和复垦中的财经保障》[10]，就闭坑资金保障问题和对策提出了未来发展建议；2008年发布了《集成矿山闭坑规划工具箱》[11]，在全球矿业界产生了广泛的积极影响。还如，加拿大“全国遗弃/废弃矿山倡议”咨询委员会于2010年发布了《加拿大矿山闭坑及长期责任管理政策框架指南》[12]，给出了矿山闭坑的指导性建议，强调促进矿山守法的重要性，倡导重视闭坑利益相关方的需求。此外，纳米比亚矿业协会于2010年发布了《纳米比亚矿山闭坑框架》[14]，为大中型矿山最低闭坑标准提供了参考和指导。

就企业而言，芬兰奥托昆普集团在2008年在与公民社会组织合作研究的基础上，制订了《闭坑手册》[14]，形成了企业矿山闭坑运行机制和管理实践规范。

2 矿山闭坑运行机制要素

国外矿山闭坑运行机制包括闭坑计划、利益相关方参与、财经保障、闭坑方法及标准、采后监测及维护、责任交接等核心要素[4，6-7，12]，贯穿于矿业项目全生命周期过程，见图2。

图2 面向矿业项目全生命周期的闭坑运行机制

2.1 闭坑计划

闭坑计划是矿山整体开发计划与相关许可的重要组成部分，涉及矿山项目全生命周期过程，需要及早譬如在可行性研究阶段开始，并且不断调整与逐步实施。

国外文献涉及的闭坑计划内容一般包括：矿山项目背景、闭坑责任分配、闭坑目标、利益相关方参与、采后土地利用、闭坑工艺技术要素、闭坑实施及其完成标准、财经保障、采后监测及维护、数据管理、风险评估等。

2.2 利益相关方参与

闭坑利益相关方是指对矿山闭坑过程或者结果产生潜在影响或者受到潜在影响的组织或者个体，主要包括投资者、企业雇员、政府部门、社区居民、媒体、相关公民社会组织等。

利益相关方参与和沟通是企业履行社会责任、促进经济社会和谐发展的重要途径。矿山企业应该遵循自由、事前、知情同意原则，把利益相关方作为矿山闭坑绩效的评估者，为其认知企业闭坑相关决策与活动创造条件，并在政府引导下，参与从可行性研究开始，贯穿于矿山生命周期的闭坑决策与活动过程，通过沟通、认知和妥协，促进闭坑目标及相关活动得以推进与完成。

2.3 财经保障

财经保障是矿山闭坑机制的关键要素，事关矿业项目的可行性。闭坑财经保障主要有两方面：闭坑成本的估算及调整和闭坑资金筹措。

闭坑成本主要包括项目管理成本、工程成本、社区成本和应急成本。此外，闭坑成本应随矿山生命周期演进而不断调整以适应新情况。

闭坑资金筹措是在闭坑成本估算基础上进行的，矿山企业自身财经实力、利益方期望值和资金投入时间安排等方面的差异使得资金筹措方式不尽不同。国外普遍采用的资金筹措方式可以分为三类：以闭坑保证金收取为主的政府规制途径；以闭坑债券发行和担保为主的市场途径；以闭坑基金运作为主的公民社会途径。

2.4 闭坑方法与标准

根据国外研究成果[7，9，11]，矿山闭坑施工中的主要对象、方法和评判标准见表1。

表1 矿山闭坑施工要素

2.5 采后监测与维护

采后监测与维护是指设施拆解、改造和土地复垦等闭坑主体工程完成之后的管理环节，对采后矿区的地质与生态环境稳定性、地区的经济发展情况和社区居民安全健康状态进行实时监控，并采取措施维持在闭坑标准之上，及时应对突发情况，确保在监测期内(一般5年以上)闭坑目标达成、相关信息完整可靠。

建立一个有效的闭坑监测、维护及信息管理体系对于采后监测与维护工作至关重要，相关闭坑主体、责任分工、监测内容及项目、维护指标等见图3。

2.6 责任交接

责任交接是指在闭坑责任方在闭坑监测与维护期满后，通过法定程序解除自身对矿区后续维护与管理责任并将之转让给他方或政府的行为，主要涉及责任交接的内容和程序。

图3 采后监测与维护体系

交接责任的内容包括未来在利益相关方充分参与的前提下，对矿区生态环境的保护、矿区保留工程的养护和管理、对当地社区经济与文化发展的扶持、以及对突发事故的应对处理等。

交接责任的程序包括原闭坑责任方提出申请，提交相关材料，接受主管部门检查与监督，明确责任交接内容与责任对象/新责任方，公示和留存必要记录等。闭坑责任交接程序见图4。

图4 闭坑责任交接程序

3 我国矿山闭坑机制现状

我国关于矿山闭坑规范性机制在1996年修订的《矿产资源法》中有所体现，规定“关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准”。在相关的《矿产资源法实施细则》、《关于加强矿山(坑、井)关闭资源监督管理的通知(征求意见稿)》、《矿山闭坑地质报告审批办法》(储发〔1995〕40号)等规章中，具体规定了闭坑申报程序、闭坑条件、闭坑地质报告等，涉及矿山概况，矿山地质，设计、开采及资源利用，探采对比，水文地质、工程地质和环境地质，闭坑原因，矿产储量的结算及剩余储量处理等，还就矿山闭坑地质报告的送审、审核、审查、审批、表彰奖励及行政处分等给出了具体要求及程序。这些有关闭坑的规章制度的主要着眼点是矿产资源管理。

2002年，全国地质矿产行业推荐标准《固体矿产勘查/矿山闭坑地质报告编写规范》(DZ/T0033-2002D代替DZ/T0033-1992)发布，将《固体矿产矿山闭坑地质报告编写提纲》列为标准的规范性附录。与原有的闭坑规章制度相比，该闭坑标准不仅考虑了矿山闭坑地质报告用于资源/储量管理的目的，而且明确了矿山闭坑地质报告在废矿坑利用、环境及地质灾害治理等方面意义。

随着我国政府行政审批制度改革、调整、取消和下放，有关地方政府机构根据自身实际情况制定了相关矿山闭坑管理办法。譬如，辽宁省把闭坑与复垦紧密联系起来，在《辽宁省矿产资源管理条例》中规定，实行矿山环境治理和恢复保证金制度，对于依法闭坑的企业，在闭坑工作验收合格后返还保证金；对于不依法闭坑/不闭坑的企业，予以经济处罚；因企业闭坑不力造成的损失、事故，追究法律责任。

2010年，国土资源部发布了《关于贯彻落实全国矿产资源规划、发展绿色矿业、建设绿色矿山工作的指导意见》、开展了建设绿色矿山评选活动，提出了环境保护、土地复垦、社区和谐等方面的要求，但未直接涉及闭坑机制。国务院及国土资源部分别于2011年和2013年公布实施了《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》，要求对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态。该条例及办法主要面向末端治理，对于贯穿于矿山全生命周期过程的闭坑机制没有涉及。

可见，与国外矿产资源可持续利用先进水平相比，我国矿山闭坑机制与能力建设仍有很大差距。具体问题主要有：①现行相关法规对于矿山闭坑涉及甚少，相关标准与实践规范缺乏；②有关的闭坑规章主要面向矿产资源的有效保护、防止损失浪费，而对矿山闭坑与矿区经济社会的关系认知不足、闭坑能力建设力度满足不了新经济社会发展方式的需要；③矿业权流转/转让乃至矿山全生命周期过程中，考虑短期经济回报多，对于开采及闭坑给矿区经济社会带来的负面影响与可持续发展等长期问题重视不够；④利益相关方协商机制不善，政府规制不足、企业自律缺乏、社会参与不力，中小企业“采完就走”，造成矿山废弃、遗弃，导致矿区环境、安全、健康问题严峻。

国外矿山闭坑的最佳实践和我国“五位一体”的建设布局，使得我国矿产资源开发实践面临可持续与和谐发展的巨大挑战，要求人们采用与经济社会发展需要相适应的新型矿产资源开发模式包括贯穿于矿山全生命周期的闭坑机制与规范，促进矿山闭坑管理从传统的资源/储量主导型向现代的矿山生命周期护理型转变。

4 几点启示及结论

1)矿山闭坑具有高度复杂性与迫切性。从全球看，矿区开采引发的人居安全健康风险、地质扰动及灾害、生态环境破坏乃至气候影响等方面的负面效应，使得矿山闭坑涉及的经济、政治、文化、社会、生态问题相互交织，具有高度复杂性。伴随着我国闭坑数量逐渐增多，对矿山闭坑进行主动与创新管理的必要性、迫切性日益凸显。

2)矿山闭坑基于保护公民权益的国家法律及制度。从澳大利亚、加拿大、美国等经济社会发达国家情况看，矿山闭坑运行机制属于行业/企业行为，但是闭坑规制需要基于土地、矿产资源、环境生态、水资源等保护公众权益的相关法律等国家制度之上。

3)矿山闭坑需要因地制宜的地方政府规制与公共服务。在国家相关法律的支配下，矿山属地政府发挥主要规制作用，协同国家相关部门和行业组织，制定和实施与国家法律衔接且符合当地情况的具体法规、规范、标准、指南等，提供有关诸如采矿许可、闭坑财经保障机制、信息采集与管理、采后责任交接、运行程序、工艺技术等方面的指导和其他公共服务。

4)矿山闭坑运行机制贯穿于矿业项目全生命周期，包括闭坑规划、利益相关方参与和财经保障等要素。矿山闭坑是一个贯穿于可行性研究、开采许可、设计与建设、矿山开采、复垦闭坑、采后监护、责任交接等主要环节的全生命周期运行过程，与投资者、企业雇员、矿区居民、政府部门等利益相关方相互影响。在此过程中，企业承担主体责任，需要主动管理，及早规划、评估风险与成本、落实财经保障机制，相关问题的决策与活动需要依据以人为本、预防为主、公开透明、公平公正等可持续发展原则，通过利益相关方的参与、沟通与包容，达成共识与合作，促进项目目标的实现。

5)我国矿山闭坑能力建设亟待加强。我国《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《土地复垦条例》、《土地复垦条例实施办法》等法规基本源于和限于部门管理，在我国新时期经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”建设布局和经济社会发展转型条件下，显得社会性不足，进一步借鉴国外矿山闭坑先进理念与最佳实践，加强矿山闭坑机制与能力建设，重视矿产资源开发利用的社会、环境等效益，贡献于矿区乃至地区的和谐、包容与可持续发展。

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Understanding and reflection on international mine closure practices

WANG Bo1，LU Ai-li2，LI Zhong-xue1，ZHAO Yi-qing1，LI Cui-ping1，ZHANG Ling1

(1.The Ministry of Education Key Laboratory of High Efficiency Mining and Safety for Metal Mines，University of Science and Technology Beijing，Beijing 100083，China;2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

This paper attempts to present typical mine closure approaches through reviewing mine closure guidelines and best practices internationally to raise awareness，promote understanding，and build capacity of mine closure based mine life cycle in China.Specifically，the paper reviews closure guidelines from international agencies such as World Bank and International Finance Corporation，etc.selected nations such as Australia，Canada，and Namibia，and sectoral organizations such as International Council on Mining and Metals (ICMM)，and introduces some core issues of mine closure including integrated planning，stakeholder identification and communication，cost estimation and financial assurance，closure implementation，closure completion criteria，and closure monitoring and maintenance.In the end，facing the status quo including lacking relevant laws and regulations，ignoring social-economic issues，neglecting long-term impacts and the stakeholders involvement，the paper gives some advices for the development of China’s management system from the perspectives of the complexity and urgency，the protection of civil rights，the regulation of governments and the combination with mine life-cycle，which aims to improve the economic efficiency of mineral resources and the social inclusiveness，harmony，and equity.

mine closure;mine life cycle;stakeholder communication;financial assurance

2014-04-13

王波(1988-)，男，四川达州人，硕士研究生，研究方向为矿山闭坑管理机制。E-mail：chinausa123456789@126.com。

TD88

A

1004-4051(2015)03-0054-06