为生态文明建设“铺路”

作为气候变化工作归口的管理部门，国家发展改革委应对气候变化司主要负责牵头气候变化国际谈判工作和综合研究气候变化问题的国际形势以及制定国内相关政策。

与国家发展改革委其他司局不同，气候司没有具体项目审批权。那么，机关定位转型是不是就没有那么迫切和必要？如何认识“该不该转”、“为什么转”和“转什么”等问题？

“通过深入学习讨论，全司上下统一了思想，在经济发展新常态下，对加快气候司机关定位转型的重要性、紧迫性和必要性形成高度共识。”气候司司长苏伟表示，“气候司推进机关定位转型，主要体现在转变管理理念、管理职能、管理方式和管理作风，不断加强应对气候变化政策顶层设计，强化服务意识等。具体看来，必须要与加快生态文明建设相统一，与着力推进绿色发展、低碳发展相结合，要站在全局和战略的高度深入研究气候变化工作中的重大问题，进一步发挥绿色低碳发展对稳增长、调结构、转方式的推动作用，形成培育新的经济发展方式和生态文明建设的倒逼机制，为推动我国产业升级和经济转型贡献一份力量。

制度建设：把权力关进制度的笼子

每个星期一下午，都是气候司的集中学习时间。今年以来，先后7次召开专题会议，组织全司干部深入学习“四个全面”战略布局、经济发展进入新常态战略判断、落实“三严三实”要求等重要文件，认真贯彻中央领导近期对委工作的重要批示精神。结合活动，气候司将规章制度、管理、学习制度、廉政建设等相应的规则，印成蓝色小册子，人手一册。通过学习教育，进一步统一了思想、提高了认识，增强了全司干部推进机关定位转型的紧迫感和责任感。

在做好“规定动作”的同时，气候司还结合一季度经济形势分析及政策研究调研工作，由司领导班子成员带队赴地方进行专题调研，广泛听取上海、广东、山东、浙江、江苏等7个省市相关部门对气候司开展推进“机关定位转型”学习讨论活动及“十三五”应对气候变化工作的建议。3月30日，气候司还与就业司召开专题座谈会，就“绿色就业”、“最后一公里”等问题进行交流。

“推进机关定位转型要与法治机关建设相结合，不断加强建章立制工作，把权力关进制度的笼子，力争把气候司建设成为民主决策机制更健全、制度设计更科学、工作流程更规范的法治型机关。”苏伟表示。

我国既是温室气体排放大国，同时也是容易受到气候变化不利影响的国家之一。早在2009年哥本哈根会议上，我们提出到2020年，中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%—45%，这展现了负责任大国的风范。去年末公布的《中美气候变化联合声明》也提到，2030年左右我国碳排放有望达到峰值。

“我们向国际上做了承诺，做了宣示，这将倒逼我国的经济社会发展朝着更加可持续的方向推进，推动生态文明建设的进程。”苏伟表示，“低碳发展是生态文明建设的重要内容，围绕我国2050年低碳发展路线图，气候司加快推动低碳发展宏观战略总体思路、总报告和各专题研究，牵头完成了《中国低碳发展宏观战略总体思路研究报告》。

“应对气候变化、控制温室气体排放作为转方式、调结构的重要抓手，是推进生态文明建设的重要内容。应对气候变化相关的制度安排，既有宣示性，向国际社会表明我们认真对待应对气候变化工作；也有操作性，有相关的制度为应对气候变化工作提供保障。”气候司综合处处长马爱民表示。

马爱民表示，目前，《应对气候变化法》初稿已经完成，确定了法律框架，正广泛听取各方意见并进行修改，争取在年内完成，明年上报国务院。另外，全国碳排放交易市场的暂行办法，今年也有望上升到条例。“十八届四中全会提出依法治国，依法行政，而应对气候变化领域缺少相应的法律保障和支持。国内明确了到2030碳排放峰值目标，要落实和完成，迫切需要法律保障。”马爱民说。

“温室气体不是大气污染物，现有的大气污染等法律涵盖不了，控制温室气体排放缺少法律依据，工作很难做。”马爱民说，“政府在过去若干年中应对气候变化的实践不断深入，为制订应对气候变化法提供了很好的基础。比如碳交易试点、低碳城市、低碳园区、低碳社区的试点等。同时我们也编制了温室气体排放清单，摸清了温室气体排放的家底。在温室气体排放的统计核算和报告这些基础能力建设上也有了显著进步。另外，国家发展改革委先后制定了CDM项目运行管理办法、自愿减排的交易办法、低碳产品认证的办法和碳交易的办法。地方政府如青海、山西也发布了应对气候变化办法。7个碳排放交易试点省市也有相应的地方法规，这为我们制定全国性的法律奠定了基础。”“因此，制订应对气候变化法并非‘空中楼阁。”马爱民说。

另外，国外在气候变化立法方面也取得了一些进展。这其中，既有发达国家，也有发展中国家，立法成功经验和失败的教训都为我们提供了基础。如日本政府十分重视气候变化问题，制订了世界上首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》，韩国政府制订了《低碳绿色增长基本法》，构筑了绿色增长的基本框架，今后将依法全面推行低碳绿色增长计划。

“国外应对气候变化的法律大多属于专项法，比如征收碳税，覆盖面相对较窄，而我国的应对气候变化法应该是一部综合性法律。要通过这部法律确定应对气候变化管理的体制和机制，同时确定社会各方在应对气候变化中的权责关系。简单来说，要突出应对气候变化的制度设计和安排。”马爱民表示，在突出制度性的同时，也会兼顾法律的前瞻性、宣示性及可操作性。

激活市场：推动企业低碳转型

“国家发展改革委作为党中央、国务院参谋助手，承担了很多管投资批项目搞规划的任务，在新的形势下须抽身出来，让市场和地方发挥作用。”气候司国内处处长蒋兆理对“发挥市场的决定性作用”深有体会。

“我们分两批选了42个省市地区进行低碳试点，并在2011年10月启动全国碳市场试点。截至去年，已经建立了北京、天津、上海、广东、重庆、湖北、深圳7个全国碳交易试点。”蒋兆理表示，“用碳市场的方式，规定企业排放上限，给企业充分的选择权，可以根据减排成本的大小和碳市场的情况自主决定是自己来减排还是购买服务让别人来帮自己减排。这样，企业有主动性和积极性，也有回旋余地。”

从试点情况看，成效很显著，试点省市的碳排放强度下降明显高于非试点省市。而且，试点地区和非试点地区相比，试点地区企业参与的积极性也高出不少。

“7个碳交易试点也很成功，证明这种机制在中国是很有效的，甚至比欧美等国家的企业更有效地转型升级，提高了减排积极性。”蒋兆理说，当前除了湖北和重庆还没有完成一个交易周期（发放配额、交易、核查、履约），从已经完成履约周期的上海、深圳等地来看，企业的履约率达到90%以上。

“2016年，我们要打造低碳省市的升级版，从42个省市选出10个左右具有推广价值、绿色转型做得好的省市作为示范，参与国际对标和交流。”蒋兆理表示，“另外，还将启动全国碳交易市场。碳市场有自身的规律，7个试点实践证明，逐步达到规模后，通过市场发现减排成本、确定减排价格的作用才能充分发挥。确定碳排放的总量和分配碳排放配额必须依赖强有力的制度和政策。”

蒋兆理表示，下一步，碳交易将把能耗较高的电力、冶金、建材、化工和民航等都纳入进来，让市场真正发挥决定性作用。