海外缉贪新风暴

欧阳晨雨

十八大后，反腐肃贪风云更迭、好戏连台：在中央统一部署下，政法部门联袂出击，一边是老虎纷纷落马，苍蝇相继折翅，一边则是触角外探，在大洋彼岸掀起一场前所未有的缉贪风暴。“猎狐2014”、“猎狐2015”、“天网行动”、“百人红色通缉令”……一系列令人眼花缭乱的强力举措，将一批批自以为得计的潜逃海外贪官绳之以法。

按照“天网”行动统一部署，国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令，加大全球追缉力度。这是中国高压反腐再加码、追赃追逃再升级的重要举措，也是拓展国际反腐“第二战场”的实质性进展。

2015年5月28日，美国移民与海关执法局纽约办公室确认，被列入“红色通缉令”头号人物的杨秀珠，正被美国方面羁押，听候被遣返回中国。由此说明，中国反腐进入了一个由内及外、立体出击、综合整治的新阶段。

外逃贪官：中国反腐的切肤之痛

大量官员携带巨额资财潜逃海外，是一段时期以来中国腐败升级和蔓延的真实剪影。

肇始于上世纪的改革开放，在重构市场经济的同时，带来了滚滚财富，也刺激了潜藏在人们心中的欲望，在权钱纠缠中，官员腐败问题开始滋生。当非法攫取了大量财富的他们东窗事发，利用开启国门潜逃，便成为一种自然选择。也正是从这段时期开始，贪官外逃现象正式登台亮相。

2014年2月，中国社科院发布的《法治蓝皮书》作出预警判断，认为2014年腐败公职人员外逃现象可能还将加剧，特别是前期已经有关系人和资金在境外的公职人员，外逃可能增大。

对于中国反腐而言，贪官外逃绝不是溜走几只“走兽”“蚊蝇”，而是极大创伤。首先，贪官卷走了大量非法财富，已到了触目惊心的地步。

以杨秀珠为例。此人历任温州市建设局副局长、市规划局局长、市长助理以及副市长。出逃前，她官升至浙江省建设厅副厅长兼浙江省城市化办公室主任，主管城市建设。伴随着温州经济高速发展，杨秀珠从上世纪80年代末起，就开始一路贪污受贿。

2003年3月，时任温州铁路房地产开发公司副总经理的杨光荣受贿案发，此人系杨某之弟。同时，检察机关发现杨某涉嫌贪污行为。当年4月20日，杨某以母亲生病需要照顾为由告假，携带女儿、女婿和外孙，从上海经由新加坡仓皇出逃美国。据温州市纪委2004年的通报，杨秀珠已被查清的涉案金额为2.532亿元。

其次，贪官们从容潜逃国外，让国内反腐陷入了尴尬和无奈之境地，产生了极其恶劣的负面示范效应。

狡兔三窟，提前将家人和巨额财产转移至海外，准备假证件以便案发后出逃，已成为越来越多贪腐官员“逍遥法外”的不二法门。

再者，贪官们携带赃款，在海外过着优越生活，甚至形成了“贪官一条街”“腐败子女村”，给中国的国际声誉造成重大影响。当媒体报道了一些贪官外逃生活胆战心惊、生活拮据，但现实中，不少逃犯却过着奢侈生活，拥有游艇、宾利轿车、豪宅、写字楼等。

难以突破的国际瓶颈

海外追逃行动，包括追人和追赃，既要将犯罪嫌疑人带回国内依法进行审判，也要跨国追缴犯罪嫌疑人的违法犯罪所得。主要途径则包括了引渡、遣返、异地追诉和劝返等。

尽管我国从未放弃对外逃贪官的追缉，但国际法律障碍横亘在前。以美国为例。中国向美方开出“贪官外逃名单”，尽管亦有官员表达“要帮忙捉拿中国贪官”之意，但现实却是，在过去10年中仅两人被引渡，而且近来贪官赴美外逃，还有加快趋势。

按说，引渡应是最正当、最主要的追逃途径，但相关条约签订数量偏少。据统计，我国仅与41个国家签署了引渡条约，主要分布在亚洲地区。目前，全球尚有156个国家未与中国签署引渡条约，个别签署条约还未生效，如早在2007年就与法国签订引渡条约，但由于法方原因，至今仍未生效。

与之形成强烈对照的是，美国、加拿大分别与110个国家和115个国家签订了引渡条约，英国、法国分别与96个国家和108个国家签订了引渡条约。如今，部分外逃贪官开始逃匿至一些“冷门国家”，无疑对我国双边引渡条约的数质量提出了更高要求。

国际协作不畅，遣返、劝返、异地追诉等变相引渡方式，只好充当大任。当然，这些方式也有一定价值。比如，“遣返”，以违反移民法律为由，将犯罪嫌疑人作为非法移民交还请求国。当年“远华走私案”首犯赖昌星，准备在加拿大颐养天年，“赖”了多年后被遣返归国。至于“劝返”，就是劝说外逃人员自愿回国自首。逃亡海外的云南省交通厅原副厅长胡星便被劝返成功。

但从长远看，引渡应成为国际追逃的主流。我国缔结的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》等国际条约，是解决双边引渡条约少、海外追逃需要迫切矛盾的重要依托。不过，国际追逃受阻还不尽是引渡条约数量的原因。

从实际操作层面看，在国际引渡合作面临诸多法律原则限制，诸如“政治犯不引渡”、“死刑犯不引渡”和“双重犯罪”等，要求被引渡的犯罪嫌疑人不能是政治犯，按照请求国法律不能被判处死刑，还必须是请求国和被请求国均认为其行为构成犯罪。

基于各国政治、文化、观念和法制差异，犯罪行为的具体认定也截然不同，且对于政治犯的界定，国际法上并不明确，加之我国在世界多数国家废除并反对死刑的背景下保留并适用死刑，这些因素都致使我国与他国之间的引渡合作难以冲破瓶颈。

而且，经济因素也是干扰国际追缉的重要因素。逃亡海外的犯罪分子，通常会将攫取的非法财物转移海外。外逃贪官及其亲属携带巨款消费于藏匿国，无疑对当地经济有所助益，这也是一些国家拒不引渡外逃犯罪嫌疑人的隐秘原因。

从现实情况看，尽管我国与越来越多的国家签订刑事司法协助条约，但由于外逃海外的犯罪嫌疑人筹谋已久，出逃前便变换身份、选好藏匿地点等，通过转移、洗钱等手段将非法财产合法化，如相应国家不予配合或协作不力，缉捕外逃人员在追查、举证等方面将遇到诸多难题。

海外追逃追赃全面升级

反腐没有休止符，也没有禁区。逃亡在外的贪官，不可能永远生活在“保险柜”。阶段性的里程碑，是新世纪我国加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联合国反腐败公约》等国际条约。

2003年9月30日至10月1日，一天内有51名贪官企图外逃时被捕。此后的八天内，司法机关共抓捕了115名企图外逃贪官。与此同时，与国际上的合作也越来越多。

十八大召开后，海外追逃的力度和强度明显提升，迎来了全面提速期。前所未有的高度重视，让反腐追逃追赃呈现新面貌。一张国际外交合作的大幕，被迅速拉开。

2014年11月22日，国家主席习近平在访问斐济期间，专门就斐方协助中国政府开展海外追逃追赃工作，向姆拜尼马拉马总理表示感谢，希望继续加强两国执法合作。据媒体统计，仅11月以来，习近平就至少七次谈及国际反腐败合作、海外追逃追赃等话题，表达了中共高层加强国际合作、肃清外逃贪官的决心。

在中国与其他国家的近期高峰会议上，国际反腐合作也成为一项重要内容。《亚太经合组织第二十二次成员领导人非正式会议宣言》《二十国领导人布里斯班峰会公报》都强调，加强遣返或引渡腐败官员、没收和返还资产等方面的合作，拒绝为腐败分子及其非法资产提供避风港。

如今，中国已与41个国家签署了引渡条约，与51个国家签订了刑事司法协助类条约，与93个国家签署了检务合作协议或谅解备忘录，与189个国家建立了警务合作关系，向27个国家的30个驻外使领馆派驻了49名警务联络官，并与加拿大、美国等构建司法执法合作机制，初步编织了一张追逃追赃的国际合作网。

为加强国际追缉，有关职能组织得到了健全。在中央反腐败协调小组之下，专设国际追逃追赃工作办公室，具体工作由中央纪委国际合作局承担。办公室成员由与追逃追赃工作密切相关的中央纪委、最高法、最高检、外交部、公安部、国家安全部、司法部、人民银行等单位负责人组成，形成一股合力。2014年12月9日，中央纪委监察部官方网站开通反腐败国际追逃追赃专栏，接受线索举报，及时发布政策法规和最新工作动态，为海外追缉插上了网络翼翅。

2014年，堪称中国海外反腐年。这一年，在集中治理“裸官”的同时，公安部正式开展“猎狐行动”。习近平、王岐山等中央领导多有批示，公安部部长郭声琨亲自部署，成立专门领导小组，派出14个重点督战工作组。整个行动中，共集合13个警种联合作战，组成70余个境外缉捕组，派出国警力2000多人次，抓获逃犯涉及69个国家和地区。

经历五个多月的“猎狐2014”行动战果斐然，截至2014年12月31日，共抓获外逃经济犯罪人员680名，其中投案自首390名，涉案金额千万元以上的208名，潜逃境外10年以上的117名。

如涉嫌集资诈骗3000万元潜逃境外的犯罪嫌疑人魏某，被媒体称作是“最能躲”的人。为缉捕该犯，工作组辗转澳大利亚、法属新喀里多尼亚、日本、瓦努阿图四国，终于在2014年11月25日，将其从瓦努阿图缉捕回国。

“猎狐2014”行动之后，展开的“猎狐2015”、“天网”行动更强劲。2015年5月14日，公安部通报最新进展，已从32个国家和地区抓获外逃人员150名，其中，潜逃10年以上的外逃人员8名，案件涉案总价值超过千万元以上的外逃人员44名；还成功从意大利、希腊、保加利亚引渡犯罪嫌疑人三名。

在这150人中，最引人注意的是潜逃境外14年的戴学民。此人原任中国经济开发信托投资公司上海证券营业部总经理，因涉嫌贪污于2001年潜逃出境并“漂白”身份。当中国警方获得戴学民于近期持外国护照潜回国内的线索后，于今年4月25日将其缉捕归案。

按照“天网”行动统一部署，国际刑警组织中国国家中心局加大全球追缉力度，公布了外逃百人“红色通缉令”，包括外逃国家工作人员和重要腐败案件涉案人，均为涉嫌犯罪、证据确凿的外逃人员。

在海外追缉方面，“红色通缉令”正发挥突出作用，《凤凰周刊》曾开列一个50余位贪官的名单，近20人的被通缉时间显示为2013年至2014年之间，比例超过总数的1/3，2013年九人，2014年10人。

当然，海外追逃不仅是公安机关一家之力、一家之功。2014年10月10日，公安部同最高法、最高检、外交部联合发布《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》，在“猎狐2014”行动中，有332人在上述通告发出后投案自首。

最高人民检察院的发力同样重要，通知要求各地公安机关与检察机关协作开展对职务犯罪境外逃犯的缉捕工作。2014年9月26日，最高检召开全国检察机关职务犯罪国际追逃追赃专项行动部署会议，从即日起开展为期半年的专项行动，集中追捕潜逃境外的职务犯罪嫌疑人。据统计，2014年全国检察机关劝返、抓获归案49名贪官，仅北京市便追捕、劝返21名外逃人员归案，为近10年之最。

从高层到有关部门，从民众到特派力量，从立法到司法执法，一张遍及全球的强力追缉大网已经撒开，原本“安全”了多年的外逃贪官，从此不再“高枕无忧”了，而这恰恰是民众期待的中国反腐格局。

编织覆盖全球的法治天网

平心而论，贪官外逃并非中国独有现象。审视发达国家，为何清廉指数居高不下，为何罕有贪腐之徒暗度陈仓，纷纷偷逃海外者？究其根源，还是因为法制健全。据媒体统计，美国、英国、法国等国家，与国外签订的引渡协议，多在100个以上。相近的法系，更能形成价值认同和追捕合力。

我国正在致力建设法治国家，反腐活动必然从国内辐射全球，故而也需要构建一张法治的天罗地网，对贪官群体产生不敢逃、不能逃的强大震慑力。

从国际形势看，对我也越来越有力。十八大后的反腐，既打老虎，也打苍蝇，持续至今、方兴未艾，让中国政坛为之震荡，但也让世界各国看到了中国意志。

曾经冰封的拒绝之门，逐渐有了共同开启的可能。随着中国司法执法的透明度持续增加，国际反腐行动的开展，以及若干灵活处置的做法，西方国家配合度也在加强。赖昌星的成功被遣返，就是一个有力例证。

对于外国而言，中国反腐既有“搭把手”一面，也有中国协助他们打击跨境经济犯罪的一面。在西方国家，也有腐败犯罪，反洗钱、反跨国公司贿赂等问题，国际打击犯罪行动不可缺少。在国际合作强化环境下，中国海外反腐赶上了“好天气”。

不过，从我国自身而言，要更好地适应海外追缉需要，还应持续改造法治土壤。

从立法上看，为强化新形势下我国的海外追逃工作，应修改《刑法》《刑事诉讼法》《引渡法》等国内法律，使之与国际条约有机衔接。

2013年1月1日起施行的新《刑事诉讼法》，专设违法所得特别没收程序，检察机关向法院提出依法没收潜逃官员违法所得的申请，对于境外在逃犯罪嫌疑人在国内外的赃款赃物，均可向法院提起没收、查封、冻结或扣押。2014年8月，潜逃新加坡并获永久居住权的江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波，在缺席情况下受审。检察机关依法提请法院，对其违法所得2953万元及其他涉案财产予以追缴。作为“海外追赃第一案”，李华波成为我国首个被没收违法所得的外逃贪官。

2015年“两会”期间，周强作最高法工作报告时提到，最高法会同有关部门起草没收违法所得司法解释，启动缺席判决没收外逃腐败分子违法所得程序。

当有关法律程序健全完善，追缴贪官财产的法律判决一旦在我国生效，司法机关即可持判决前往贪腐官员逃往国家，根据国际合作协议，对这些财产进行查封和追缴，切断外逃贪官最重要经济来源，迫使自首归国。

在立法中，还应根据成功引渡范例，考虑灵活对待引渡法律原则，如做出不判处被引渡人死刑的量刑承诺等，破除国际司法合作中的法律障碍。之前，我国在赖昌星等人的引渡回国问题上，最大矛盾就是不判处死刑承诺，一旦绕开则豁然开朗。

同样需要立法接轨的，还有一个“犯罪资产的分享”问题。中国海外追赃过于“理想化”，强调全额追缴，缺乏分享机制。已缔结的双边司法协助条例往往规定，应“免费”提供司法协助，甚至明确表示，“不得要求偿还因提供司法协助所支出的费用”。

问题是，尽管发达国家作为条约缔约国，应履行其国际义务，但实际上并不会总是免费动用其司法资源，无偿帮助追逃追赃。

事实上，被没收赃款赃物的分享处置，是国际司法合作惯例，有利于提高被请求国的合作积极性。美国、欧盟、日本、新加坡等国均签署类似协议，英国、澳大利亚《犯罪收益追缴法》规定，在帮助其他国家成功追缴资产后，有权对被没收的资产实行分享，美国还确定了按贡献分享被没收资产比例。

在《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第14条第3款中，明确规定了赃款返还规则，请求国与被请求国可以通过缔结条约或协议，分享犯罪所得或变卖这类犯罪所得所获款项。《联合国反腐败公约》规定，“在被请求国查没犯罪所得时，应当由该国根据本公约的规定和本国法律予以处分”。

虽然我国禁毒法明确规定，可以和外国分享被没收的资产，并与加拿大签订了犯罪资产返还与分享协议。但在立法层面，我国刑法、引渡法等重要法律中，还缺少有关明文。在立法中，应确定我国境外追缴犯罪资产的分享机制，将其作为一项推进国际合作的激励措施。

从司法实践上看，应当主动适应国际法律环境和趋势，而不是拘泥于本国法制框架。在境外直接提起民事诉讼，也是国际惯例。根据《联合国反腐败公约》第53条，国家可以通过民事诉讼追回外流的腐败资产，即缔约国可以通过境外民事诉讼的方式，主张其对腐败资产的合法所有权，以直接取得赃款赃物，或通过获得补偿、损害赔偿等方式直接追回。

虽说国家作为诉讼主体，是否适格还存在争议，但实践中，以其他实体名义起诉，已走开重要一步。

不过，要想真正解决腐败分子转移海外资产的追缴问题，必须以国家为诉讼主体，以国家名义提起诉讼，依照《联合国反腐败公约》基本原则以及相关国家诉讼程序，合法捍卫国家财产权益。

审视这场海外缉贪风暴，虽说重担在肩、行程漫漫，但凡高层坚定、民众支持、法治给力，“玉宇澄清”之时必不长远。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com