职业资格证缘何“证出多门”

陈珺

我国推广职业资格制度已经20多年了，各类职业资格证书已经成为技术类劳动力市场的“通行证”。然而，除了司法资格、注册会计师资格等比较规范的职业资格外，大多数职业资格证，由于法律规定的不完善，其中的诸多问题始终在各方博弈和争论中。多年来，职业资格考试滥设的趋势越来越明显，职业资格证的功能被严重扭曲，维护公共利益的核心功能被搁置一边，假借职业资格考试则成为一些社会团体和培训机构牟利的手段。

“证出多门”引发的种种乱象

据统计，目前常见的职业资格证书有四种，即人力资源和社会保障部颁发的国家职业资格证书；各有关部委直接颁发的国家职业资格证书，如法律职业资格、执业医师资格等；由各类行业协会、专业学术团体等颁发的行业内职业资格认证；国外一些第三方职业鉴定机构进入中国后，颁发所谓的国际通用职业资格证书。

这些职业资格大都需要申请者通过考试。前两种资格证一般会有诸如《注册会计师法》、《教师法》等法律法规直接规定，并且因为其颁发部门多为行政机关，申领资格证的流程相对比较规范。一般只是报名、考试，培训则并非一个必经的过程。更多的问题出现在后两种类型的职业资格证，作为行业内的一种资格认证，其监管相对薄弱，颁发单位往往会规定必须经过一定的培训才能获取资格证。

“证出多门”，已经成为阻碍资格证制度健康发展的一个重要因素。

统计数据表明，全国各类职业资格证书超过1000多种，大致可分为三类：“蓝领上岗证”（如电工维修证）；“白领上岗证”（如注册会计师证）；“个人技能型”证书（如驾驶证）。伴随考证热而来的是，各种声称是权威部门、具有发证资格的组织或机构如雨后春笋般地出现。仅以上海为例，就有超过3300多家培训公司，各种认证证书更是五花八门。其中，外语、电脑、管理营销居多。2004年底，我国培训业的产值已达2000多亿元，而后以每年30%以上的速度增长。面对这样的市场潜力和丰厚的利润回报，各种机构、组织自然会为之心动。

同一职业，各个部门、协会颁布的各类认证，最多达十几种，标准各不相同，收费有高有低，让“考证族”眼花缭乱。据了解，仅计算机应用技能的认证，目前就有教育部、人社保、工信部及协会、商业机构等组织的十余类数十种认证。全国人大代表、中国农工党中央副主席王宁生认为，造成职业资格证书太滥的原因是目前我国培训认证的管理部门众多，各部门、机构推出的认证种类繁多，认证交叉重复，使得证书的权威性难以判断。

受“考证热”的驱使，部分考生铤而走险。二级建造师算是目前专业技术考试中最火热的。2014年江西二级建造师考试，一共有8万多人报考，设置了省直（南昌）、九江和赣州三个考区，考场多达2000多个。值得关注的是一份江西二级建造师考试人员违纪名单，这份违纪名单中显示一共有2320名考生在考试中作弊被查，作弊被查率为2.5%。

无论培训机构在具体操作层面上如何不规范，顶多就是一个“违规”的问题。但一些自诩聪明的从业者，却从中发现了造假这个商机，堂而皇之地出台“山寨版职业资格证书”，走上违法道路。为了确保不被怀疑，制假团伙会定期邀请一些知名专家、教授，在豪华酒店培训学员，还与一些行业协会签订“委托培训协议”。这些办法很有迷惑性，即便在案发后还是有被害人疑问：“都培训过了，证怎么会是假的呢？”一些行业协会缺少自律，为追求利益出租招牌，客观上为犯罪分子实施诈骗提供了条件。

2012年北京市丰台区警方破获一起职业资格证书诈骗案，捣毁诈骗窝点5处，当场抓获两个诈骗团伙成员525人，刑事拘留422人、行政拘留27人，查实1000余名企业高管“上钩”，被骗金额数千万元，被警方定性为建国以来北京市“职业认证书诈骗第一案”。据公安部网站2014年8月2日消息，今年以来，全国公安机关共破获制贩假证刑事案件3600余起，抓获各类涉案人员3200余名，打掉窝点2900余个，收缴各类假证件、假印章150余万件。

针对考试太乱、证书繁多、重复交叉等问题，国务院办公厅早在2007年就曾下发文件要求对职业资格证书进行清理。原定用4个月完成的清理行动，却持续进行了5年，直到2012年5月才向外公布了第一批纳入公告保留的265项职业资格证书认证。其中，职业准入类36项，包括注册咨询工程师、教师资格等专业技术人员职业准入类职业资格33项，焊工、农机修理工等技能人员职业准入类职业资格3项；职业水平评价类职业资格229项。但是，全国统一的职业资格证书认证体系目前依然没有形成，“一证多门”问题仍未得到根本解决。直到今天，职业资格证书“认证体系散乱、版本众多”，依然是人们对职业资格认证的共识。

资格证书催生“挂证”利益链

由于从业需要通过职业资格考试获得相关专业资格证书，这就催生了另外一个市场现象，就是“挂证”。部分企业从事的相关行业或产业需要某些获得相关职业资格证书的人才，以装潢企业门面或者是满足企业自身的资质需要，而有些考证专业户，拥有相关的职业资格证书，却并没有从事相关的专业。于是，一些拥有相关职业资格证书的人，就把证书挂到需要该证书的公司，获得一定的报酬。甚至律师证、会计师证等都可以挂靠。

证书注册之后，相关机构会给持证者一本证书和一个执业印章。持证者在挂靠过程中，证书由企业保管，印章由自己保管，即“挂证不挂章”，这就是典型的“人证分离”。然而，“人证分离”让政府监督机关对相关企业的资质要求变得形同虚设。

值得一提的是，“建造师证挂靠”背后的利益链。据称，一、二级建造师执业资格考试，与目前国家对建筑公司的监管规定有一定的关联，获批开设建筑公司根据等级不同，会对该公司的持证人员有一定的要求。例如，二级建造师（公路类）初始证的挂靠费约为1万元，有很多建筑公司都需要证书挂靠。

在一些“挂靠网”上，人们可以看到一级建造师的挂靠价格：建筑工程3万元至3.5万元、市政公用4万元至4.5万元、矿业工程5万至5.5万元、民航机场5万元……所谓挂靠，就是把证书和章都放在对方公司，双方签劳动合同，实际上不用去企业上班。正是这样的利益诱惑，许多人热衷于考证，一些人甚至铤而走险，花钱作弊来拿到证书。

参与查办云南职业考试作弊案的一位办案警官介绍，一些参与作弊考生有的已经交纳费用，有的则承诺考试通过后再支付每科3000元至5000元甚至更高的费用。“据我们了解的情况，如果按这个价格通过一级建造师考试的全部科目，每名考生需要支付两三万元。”而按所谓市场价格，一旦通过考试拿到资格证，再挂靠到企业，一年就可收回成本。

在一家规模较大的中介网站里，在企业“急需证书”栏目中显示：某公司需要“岩土工程师”证，某水利水土保持管理站需要“给排水工程师”证，某工程造价咨询公司需要“造价工程师”证，某建筑工程公司需要“一级建筑师”证，某建筑安装公司需要“电气工程师”证。此外，还有一级及二级建造师、结构师、监理工程师、安全工程师、环保工程师、资产评估师、公用设备工程师等五花八门的需求。

而在“个人证书挂靠”一栏，则有许多证书持有者发布信息，寻找可以挂靠的公司，种类包括造价师、咨询师、化工工程师、环评工程师、安全工程师等，均为实名发布。一家建筑企业负责人告诉媒体记者，中介公司只要提供持证人电话就收费几千元，真正牵线挂靠成功还得另付一笔费用。

“有证的不一定去管现场，管现场的不一定有证。”一些企业员工虽然经验丰富，但不善于考试；而一些人虽然没有实际业绩，却能够拿到资格证。再加上一些皮包公司出于拿工程的需要，对证件也有需求，自然就形成了职业资格证挂靠的市场。

企业为何需要如此多的资格证，甚至不惜为此付出动辄几十万元的资金？有媒体记者调查发现，企业主要是为提高自己的资质，虽然花费不少，但如果有了资质后拿到工程，可谓是一本万利。一家一级资质建筑工程公司的总经理助理称，自己所在单位每年都要花费近百万元支付挂证费用，最需要的就是一级建造师证。

“企业也是无奈之举。”该助理分析说，一方面，现在的工程动不动就要求一级资质，如果企业想要拿到工程，就必须达到要求。如房屋建筑工程施工总承包企业是一级资质的话，就要求一级资质项目经理不少于12人。另一方面，一些具有现场经验和管理能力的人，并不一定能够通过一级建造师考试。企业通过与挂证人员签协议，给他们购买社保，制造出挂证人员在公司“注册”的假象。由于社保没有全国联网，让许多企业，在借用挂证人员资格证时，有了可以操作的空间。

“人证分离”本身就是弄虚作假，确实存在管理上的隐患。首先是工程质量得不到保证，一些企业看起来有资质，但因为人证分离，即便能拿到工程也可能通过临时组建的队伍来施工。而工程一旦出现质量或安全事故，挂证人作为项目经理则难逃相关法律责任。

根据《行政许可法》第七十九条规定：出让、转借行政许可，被许可人有涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。尽管法律已有明文禁止，但是“挂证”这种行为为何还如此猖獗？法律的缺陷在于仅仅只是明令禁止了，但是并没有相应的处罚措施。由于相应的处罚力度不够，这就导致一些“挂证”这种违法行为大行其道。

依法规范职业资格行政许可

所谓职业资格，是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求，其包括从业资格和执业资格。职业资格许可是设置职业准入门槛，其本质是一种权利限制。从依法行政的角度看，行政部门要作出这样的限制，必须要有法律依据，否则就不能限制。而现实中，却存在着大量没有依据的限制，说明在这一领域，一些部门的权力僭越相当普遍。

在相当长一段时间内，职业资格许可制度都发挥了正面的积极作用。而区分从业和执业的资格取得，对选拔行业从业人员和优质人才亦都发挥了重要作用。但随着各类职业资格证书如雨后春笋般快速出现，同时催生了各种培训热、考证热，以及通过各种旁门左道取得职业资格许可的乱象。

一位全国人大常委在就职业资格问题询问国务院14个部门的负责人时，做了一个概括：现在在青年中有一股“考证热”，青年人不仅要取得高学历，还要去考各种各样的资格证，手上拿着一大把证件，可就是找不到工作。其指向的是一个无情的事实：职业资格代表着一种行业的准入门槛，原本是为生产经营服务的，但多数时候职业资格与生产经营却完全脱节。这岂非表示职业资格的功能已经被严重扭曲？

针对职业资格许可制度的不合事宜，国家及有关部门及时做出了“取消无依据职业资格许可”的决定。2014年9月，国务院办公厅发布通知，对各类职业资格有关活动进行集中清理规范。清理范围包括：国务院直属各部门、地方各级人民政府的直属机构所制定的职业资格证；各类事业单位下属的行业协会、学会等社会团体的职业资格证；企业面向社会设置的职业资格证等。

目前，国务院已经取消了房地产经纪人、注册税务师、质量专业技术人员、土地登记代理人、矿业权评估师、国际商务专业人员、注册资产评估师、企业法律顾问、建筑业企业项目经理、水利工程质量与安全监督员、品牌管理师11项职业资格许可和认定事项，2015年内将基本完成清理职业资格许可事项的工作，对于没有法律法规依据的准入类职业资格一律取消。

从已取消的11项职业资格许可和认定事项中，人们可以发现这“11道门槛”或缺乏法律依据，或毫无准入必要，或在现实的就业环境中缺乏说服力，但却毫不例外地会培育出一批吸附其上的食利群体。这样一种乱象，肯定会损害就业者的利益，同时也将摧残市场和社会的活力。而取消无依据、不合时宜的职业资格许可，不但会让我国日益繁杂的职业资格许可制度越发精简，而且客观上也会促使现有职业资格许可制度更加规范，从而间接促使就业门槛含金量的提升。

显然，要对职业资格许可乱象进行遏制，必须简政放权。正如习近平总书记于2014年5月27日所指出的，“把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。”

一个简单的道理是，对就业者资质和能力的最佳裁判是市场和企业，并不是政府某个部门。除了那些已经写入法律、确有必要的认证事项之外，政府从职业资格认证领域大踏步退出不仅不会让市场趋于无序，相反还有益于市场的发育。

按照国际上通行的做法，为了避免政府集裁判员和教练员于一身的尴尬，一般由第三方机构来进行职业资格的认证。既然是行政许可，因为“全能政府”传统观念的影响，如果不幸还掺杂有牟利的冲动，职业资格认证领域的乱象就成了一种必然。一些政府部门迷恋审批和行政许可，不到万不得已决不情愿放弃这种权力，这是不争的事实。因为迷恋审批和行政许可缘于自身利益，要根除对审批和行政许可的迷恋症，还在于厘清政府和市场的边界，不给权力越界提供任何后门。

对于涉及公共安全、人身健康、人民生命财产安全等特定职业，国家应依据有关法律、法规或国务院决定，设置行政许可类职业资格证。对于社会通用性强、专业性强的资格证，由国家有关部门制定职业标准，对重复交叉设置的职业资格进行归并。确有必要保留的职业资格证，经国务院人力资源社会保障部门会同有关部门审批后将纳入国家统一管理，并向社会公布，其他的一律停止。同时，地方各级人民政府及有关部门和单位原则上不得设置职业资格，已经设置且确有必要保留的，须逐步纳入统一的职业资格管理，严肃查处和纠正各种违规收费行为和“挂证”行为。对“挂证”而引起的各类责任、安全事故，坚决追究法律责任。

清理和削减行政审批事项，中央政府简政放权的努力和成效有目共睹。现在对职业资格许可事项进行清理，无疑是这种努力的继续。一方面，是中央政府简政放权的坚定意志，另一方面，是市场主体对不当行政干预的质疑和不满，两种压力之下，此次全国性清理和规范职业资格许可的成效是可以期待的。