依法行政框架下行政执法活动的检察监督

李峰　李军灵

内容摘要：依法行政是现代政治文明的重要标志，是依法治国基本方略的重要内容，行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任。现代行政权的日益扩展，行政事务的渐趋复杂，行政职能越来越广泛深入地介入公民生活，造成公民权利受到影响和侵害的情况时有发生。不受限制的权利必然导致腐败、绝对权力绝对腐败。检察机关作为国家法律监督机关，对行政执法行为进行法律监督是其法定职责，但由于监督体系尚不完善，不敢监督、监督不到位等现象还比较突出，使得这种监督在现实中并没有发挥自己应有的作用。如何实现对行政执法的检察监督是一个值得我们大家深思的问题。

关键词：依法行政 执法 检察监督 权力制衡

在现代社会，行政执法无处不在，行政行为所具有的主动性、广泛性、自由裁量性使得行政执法具有很大的随意性，滥用和违法行使权力的现象在行政执法过程中时有发生，行政执法机关不作为、乱作为现象还大量存在，严重制约着社会主义法治建设。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，同时还强调“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权的行为，应该督促其纠正”。因此，充分发挥检察职能，依法开展对行政执法活动的监督，既是法律赋予检察机关的重要职责，也是十八届四中全会对检察职能的进一步明确和新的要求。

一、依法行政的提出及现实必要性

依法行政，是指国家机关及其工作人员依据《宪法》和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。其本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。党的十五届五中全会审议并通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中特别对推进政府工作法制化，从严治国，依法行政进行了强调。党的十六届四中全会强调，要加强对权力运行的制约和监督，拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》强调建设法治政府的核心是依法行政。2010年8月27日温家宝总理在全国依法行政工作会议上的讲话中提出“依法行政是现代政治文明的重要标志。建设法治政府，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。”“同时，我们也清醒地看到，当前，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生。要解决经济社会发展中出现的新问题，必须深化改革，同时也要求加快推进依法行政，建设法治政府。”党的十八届四中全会及习近平总书记的重要讲话更是对依法行政，建设法治政府进行了强调并赋予了新的内涵，其基本要求为：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

二、行政权与行政执法监督

法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”在国家权力中，行政权既是国家权力中最动态、最有力的一种权力，也是对政治、经济、社会和公民民主权利和切身利益影响最直接、最关键的一种权力。因此，也最容易对公民权利和利益造成损害，最容易被滥用和产生腐败，要预防和制止行政权力的滥用和腐败，监督的环节便须臾不可忽视。如是，行政执法监督便由此而生，成为国家监督的整个体系中不可缺少的一个重要的组成部分。改革开放以来，我国初步形成了具有中国特色的行政权力监督制约体系，但从现状来看还很不完善，尚存在诸多缺陷。按现有我国行政执法监督体系规定，行政执法监督主体一般包括以下几类： 权利机关的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其工作人员的法律活动所实施的监督，包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；行政机关的监督。指各级国家行政机关依行政隶属关系，对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督； 司法机关的监督； 社会组织的监督； 舆论的监督；人民群众的监督等。监督的任务概括为以下几点：首先是督促国家行政机关及其工作人员积极、自觉、严格地执行并遵守国家的法律、法规、规章，依法履行法定的行政管理职权。其次是防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。再次是协调行政执法机关在执法过程中出现的矛盾，提高行政管理的效率。最后是调查研究法律、法规和规章以及作为执法依据的其他规范性文件本身所存在的问题，并及时加以改进或向有关机关提出意见。

三、当前我国行政执法的现状

行政执法是行政机关最主要的职能，是行政机关履行管理社会职能的重要手段，人民群众往往是通过行政执法来认识和评价政府，认识和评价法律。当前，我国行政执法中还存在诸多问题：一是行政执法主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是行政执法“利益化”。目前，多数基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”。甚至有些部门从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费。有的对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法，然后施以重罚。三是执法程序“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；四是基层执法人员素质偏低。大多数为高中学历，甚至是初中、小学学历，并且没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，滥施处罚现象严重。还有部分行政执法人员原属社会无业人员，甚至是违法违纪人员，这些人在执法中“霸气”十足、“匪气”十足，违法执法、野蛮执法严重。

四、检察机关对行政执法监督的职能定位及法律依据

行政机关实施包括行政执法行为在内的行政权力，来自于立法机关通过一定的法定程序的一种法律授权，其实施的行政执法行为从本质上说是一种法律行为。而人民检察院是宪法授权的专门从事法律监督的司法机关，检察机关对行政执法行为进行监督是合乎中国国情及法理的。

第一，中国法律监督权是一种控权性的国家权力，控制和约束国家权力是中国法律监督权的本质特点。由于我国目前对行政机关行政执法行为制约和监督上的局限性，国家利益和社会公共利益受到损害的情况时有发生，因此迫切需要强有力的国家机关介入对行政执法行为的监督，检察机关既具备法律专业知识，又具有一定的法律强制力作保障，因而检察机关介入对行政执法行为的监督是非常适合的。

第二，参与社会管理既是检察机关履行职责的重要内容，发挥职能作用的重要领域，也是检察机关承担的重要社会责任，立足点就是其法律监督职能。通过对行政执法行为进行法律监督，能够着力促进与完善社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系建设，有效解决影响社会和谐稳定源头性、根本性、基础性问题，为建设和谐社会，提供更加有力的司法保障。

第三，检察机关对行政执法进行监督具有法律上的依据：一是法理依据。对权力制约通常有二种方式，道德制约和权力制约。道德制约没有强制力，效果并不明显。权力制约，即以分权制衡的方法，以一种权力制约另一种权力。在西方国家表现为三权分力，在我国表现为监督原则。包括人大的监督，司法机关的监督，行政机关内部的监督，执政党的监督，社会的监督等。检察机关对行政的监督属于司法监督的一部分。二是《宪法》依据。《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条均规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。检察机关作为最高权力机关全国人民代表大会授权和《宪法》确定的专门法律监督机关，对包括行政执法行为在内的行政权力实施法律监督是《宪法》赋予检察机关的一项基本职能，这是毫无争议的。三是其他法律依据。《行政诉讼法》第90条规定的检察机关对行政案件的抗诉，就是通过司法审查途径来对行政执法行为实施法律监督。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第48条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议……”。这里的制度隐患和严重违背职责，应当包括行政机关实施行政执法行为时表现出来的制度上的缺陷和其工作人员违法违规实施行政执法行为这两种情况，故上述规定明确了检察机关可以以检察建议的方式对有关国家机关的行政执法行为实施法律监督。

五、行政执法检察监督工作中存在的问题及检察监督机制构建

（一）检察机关行政执法检察监督工作中存在的问题

1.行政执法机关内部存在误区，有抵触监督情绪。一是部分行政执法机关认为行政执法是行政执法机关自己的事情，无需司法机关介入，如果处罚的案件移交司法机关，就会影响到行政执法单位的利益。一些行政执法机关往往以罚款为行政处罚的目的，对案件的处理、证据收集很不客观，即使移送了案件，因现有证据达不到立案标准，而公安机关侦查有难度，这样导致以行政处罚消化刑事案件，最终使得案件线索流失，犯罪分子逃避刑法处罚。二是某些行政执法机关以及行政执法人员本身素质低下，存在循私舞弊、循情枉法的情况。如在行政执法过程中，要求违法者以多交罚款为条件不移送案件，违法者为了逃避刑事处罚，也宁愿接受罚款。三是部分行政执法人员缺乏法律意识，认为经过行政执法机关处理的问题，即使涉及犯罪也没有必要再移送司法机关，或者根本就未意识到案件涉及刑事犯罪，也就不会移送司法机关。

2.案件线索举报失控。目前，检察机关对有罪不纠、有案不移、以罚代刑的情况掌握不够。一方面，被处罚当事人本来已涉嫌犯罪，当被行政执法机关以罚代刑后，处于趋利避害的心理，不可能去举报行政执法人员；另一方面，行政执法机关对案件作出罚款或其他形式的处罚，通常会受到人情关系或部门经济利益的驱使，一罚了之，不再将案件移送公安机关。检察机关很难掌握案件线索，导致案件线索举报失控，有罪不纠、有案不移、以罚代刑的行为继续蔓延。

3.行政执法监督手段薄弱。当前检察机关的行政执法监督仅限于对行政执法机关“以罚代刑”行为进行追究和对因此而存在的职务犯罪行为进行查处。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出“检察建议”。这种监督手段比较弱，并且提出建议的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。对建议不理睬、不执行的，检察机关无有效监督手段，而仅因不移送案件而受到刑事制裁的情况更极为鲜见。从检察机关自身情况看，一方面是检察机关在现行的体制下完全依赖地方财政，对地方政府存在人员、经费等的依附关系，因此对行政执法机关的影响力和约束力极为有限，影响了监督职能作用的发挥；另一方面是目前检察机关人员少、办案任务重，导致对行政执法活动的监督不力。

4.法律法规欠缺。2006年1月，最高人民检察院与“全国整规办”、公安部联合下发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，规定了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的具体程序和检察机关的具体措施。最高人民检察院还颁布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，规范了办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的具体程序。这些规定虽然一定程度上打开了行政执法监督工作的局面，但由于没有上升到法律层面，缺乏操作性和保障性，致使检察机关行政执法监督缺乏有力的法律依据。如在检察机关开展立案监督专项行动中，对行政执法机关的案件线索能否进行检查、查到什么程度，行政执法机关有没有义务配合、在不配合时又该怎么办，检察机关如何建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等问题，法律没有明确规定，也没有严格的程序。

（二）行政执法的检察监督机制构建

1.完善立法。综观我国现行的法律，我国宪法虽然明文规定检察机关是国家的法律监督机关，但是《刑事诉讼法》仅仅是将立案监督作为检察院法律监督的起点，并未涉及对其他行政机关的移案监督。《行政处罚法》第7条第2款规定了违法行为构成犯罪，应当追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。这条规定是从行政机关角度处罚，明确其具有移交的职责，显然不能成为检察院对行政机关监督的法律依据。所以我们应该从完善我国相关立法的角度出发，健全行政执法检察监督法律体系。按照我国现实的国情建立中国特色的行政执法的检察监督法律体系，首先应就现有的法律予以梳理，明确在立法上的薄弱环节，然后根据条件的成熟度予以在立法的完善。

2.检察机关应有独立的法律地位。这一点是最为关键和重要的。作为一个法律监督机关如果没有独立的地位，就不能有足够的立场来进行监督。检察机关必须在人财物上保持自己的独立性，检察机关与行政机关不存在行政上的隶属性。法制的客观需要及执法的客观状况迫切需要对检察权在国家权力体系中的职能进行重构。

3.赋予检察机关处罚权和检察权。只有进行调查取证，对所获材料进行分析研究后，才能对案件的性质、争议的焦点、矛盾的标的、举证的证据、当事人各方的是非曲直等形成正确的结论。在实践中，对行政执法进行监督的效果不理想，依法行政的要求难以落实，一个重要的原因就是监督主体缺乏必要的权力。所以检察机关要想取得检察监督行政执法的主动权，那么对于处罚权和检察权的加强是必不可少的，也只有这样才能做到有的放矢，提高抗诉的准确率。

4.扩大检察机关的公诉权的受案范围。我国法律明确规定，检察机关是我国的法律监督机关，从《宪法》和相关法律来看，并未把监督权局限在刑事法律监督。但是在实践操作中往往因为各种原因把检察院的权力范围仅限于刑事法律监督的范围内。“长期以来，把人民检察院置身于政府行政活动的监督体制之外，不能不说是我国宪政监督体制的一大缺失。”而比较外国的法律发现，检察机关对于行政案件拥有起诉权是各国通行的做法。例如在英国，对于一些涉及公共权利和公共利益的重大行为，可借检察长的名义提起行政诉讼，因为英国行政法法规规定：“检察长的职责是保护国家和公共利益，为保护国家和公共利益，检察长有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。”

5.建立各机关之间的协调配合机制。应该说加强对行政执法权的有效监督不仅仅是检察机关一家之事，而关系到依法行政和行政权的高效廉洁的行使。所以协调各个机关的关系，加强各个机关的有效配合可以形成一个良好的权力互动和制衡。就行政机关来说，应该加强信息公开。透明政府是法治政府的应有之义，不论从行政权的来源，还是对行政权进行有效监督的角度都需要信息公开。而从检察机关的角度来说，不仅仅是应该注重与行政执法机关的配合，健全行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送制度和备案制度，检察机关也应当注重与其他行政执法机关监督部门的配合。这样才能对行政执法进行全方位的监督。

六、结语

权力需要被控制，没有绝对的权力。行政执法权在运行过程中往往因为监督的缺位而造成不必要的违法损失，给人民的生命财产造成了极大的伤害。为了保证行政执法权的有效行使，防止行政机关的自由裁量权的滥用，实现依法行政和构建法治政府的目标，检察机关必须真正拥有对行政执法行为的监督权，对行政执法权起到一个制衡作用，这样才能实现社会和谐、科学、稳定的发展。