强化检察机关自身监督要义

任剑炜等

内容摘要：检察机关是国家的法律监督机关，法律监督的性质决定了其必须通过强化自身监督进一步实现对外监督的公正性和权威性。为充分论证检察机关强化自身监督的科学性与合理性，本文从检察机关强化自身监督的理论基础，建立完善检察机关自身监督机制应遵循的原则和强化检察机关自身监督应处理好的几个关系等三个方面进行了研究。

关键词：自身监督 理论基础 原则 关系

“失去监督的权力，必然导致腐败。”检察权作为法律赋予检察机关的一项专有权力，同样需要靠有效的监督来保证其公正行使。检察机关恢复重建30多年来，由于重视了自身监督、重视了对检察权力规模、力度和效果的控制，使得检察事业得到了健康发展，检察机关的社会地位越来越高、社会影响越来越大。但近年来由于受各种因素的影响，检察干警违法违纪的问题仍时有发生，严重影响到检察机关的执法形象和执法公信力。因此，切实加强对检察权的监督，有效防止权力异化和权力滥用，对于检察事业的发展、依法治国的实现均具有十分重要而深远的意义。

一、检察机关强化自身监督的理论基础

（一）权力制衡理论

权力制衡理论认为，任何权力都有被滥用和自我扩张的属性，“要防止权力滥用，就必须以权力制约权力。”通过制约，不仅可以获得权力之间的均衡，防止某项权力的恶性膨胀，还可以更好地发挥权力者的主观能动性，使其更好地服务于社会。现代检察制度是基于对法官和警察的不信任而产生的，承担着防范法官恣意与警察滥权的功能。然而，任何权力都可能存在被滥用或怠用的问题，作为公权力的检察权也不例外。从权力运行的特征上考查，检察权中的侦查权具有主动性和扩张性，批准（或不批准）逮捕权和决定不起诉权具有裁判性，再审抗诉监督权具有终止法院裁判效力的决定性。检察权的这些特性表明，检察机关在履行职责过程中必然会介入公民的私权领域，检察官行使职权时掌握着强制手段和一定的裁量标准，如果缺乏有效的监督制约，就有可能产生公权力被滥用，私权利遭到不法侵害的严重后果。因此，对检察权需要进行有效的监督制约，这是不容置疑的。为此，应当在检察机关内部对检察权进行必要的分离、整合，分别授权相互独立的不同部门，严格遵守相关运行机制，实现权力对权力的制约，从而保证整体上对外公正、准确地行使检察权。

（二）程序正义理论

以自身监督有效保障法定诉讼程序执行是程序正义理论或者说程序正当性的必然要求。我国刑事诉讼活动是一种理性的法律论证活动，在实务上经程序公正的要求实施个案处理，必须严格遵照确定的刑事诉讼程序执行，使社会公民对裁判结果和法律权威产生普遍的尊重和信服，从而形成一个良好的法治秩序，如果脱离了刑事诉讼的正当程序，司法机关就可以随心所欲地违背法律擅断案件，甚至恣意侵犯人权造成冤假错案，而公众也对法律和司法机关失去信心。因此，程序是否公正对于司法是否公正具有极其重要的意义。检察机关内部设立的监督制约机制，如是否依法立案，是否依法采取侦查措施，是否全面、客观的收集证据，是否保证了诉讼当事人的合法权益等，都是对程序正义的重要保障。惟此，才能有效避免冤假错案的发生，从而实现打击犯罪与保障人权的有机统一。

（三）人权保障理论

现代刑事诉讼理念将保障人权作为刑事诉讼的基本目的。检察权是具有强制性影响他人人身、财产、诉讼等人权状态变化的权力，如果滥用、私用或误用，刑事诉讼所有参与人的人权都会受到侵害。司法实践中，处于弱势地位的犯罪嫌疑人、被告人的人权是最容易受到侵害的，而被害人与其他诉讼参与人在一般情况下其诉求与检察权行使的方向是相同的，所以检察权保障人权的重心必然是犯罪嫌疑人、被告人的人权。强化检察机关自身监督，就是要防止检察权的滥用，避免刑讯逼供、超期羁押、违法搜查等侵害人权问题的发生。

（四）内外监督理论

对权力的控制既有赖于外部环境，更取决于内部各权力主体的自律意识和对自身活动的判断、控制能力。实践中，由于自身监督的主体和对象之间、形成制约的各方之间，在管理、决策、执行等方面具有统一性，工作程序相互熟悉，监督内容更为详尽细致；特别是上级在监督下级过程中，还可以利用自身层级权威来加强对下级的约束，使自身监督更深入持久、及时适当，也较外部监督更具优势。检察机关的权力具有多种属性，职能体系较为复杂，外部监督介入的深度、范围及效果有限，往往囿于事后救济或责任追究，所以自身监督对于检察权行使过程的规范和约束具有不可替代的作用。

二、建立完善检察机关自身监督机制应遵循的原则

（一）保障执法、促进公正原则

检察机关的主要工作就是执法，就是通过执法活动，发挥“打击敌人、惩罚犯罪、保护人民”的根本任务，以保证《宪法》和法律的统一正确实施，保障刑事诉讼活动的正常进行。因此，自身监督也必须紧紧围绕检察业务工作这个中心来进行和开展，要以保证刑事法律的统一正确实施、保障刑事诉讼活动的正常开展、促进检察执法办案工作的公正准确为基本原则和根本目标，建立完善检察机关自身监督体系。

（二）讲求效率、减少程序原则

随着社会主义法治进程的不断加快以及与国际社会接轨的要求，人权思想、人权意识在人民群众心目中逐渐树立起来，人民群众对法律的要求也在不断提高，“迟来的正义为非正义”逐渐成为一种共识。因此，检察机关自身监督工作也应当围绕诉讼效率原则，突出诉讼效益，减少工作流程，降低内部损耗，保障诉讼活动顺畅、便捷、简易，使自身监督工作既能够起到“防腐消毒”的作用，又能够起到“营养润滑”的功能，不能因为监督的存在或监督机构的设置，而出现梗阻、迟滞现象，必须充分发挥自身监督的潜在“加速”效益，促进和推动检察工作的科学、健康发展。

（三）长效规范、绝对权威原则

检察工作是一项纷繁复杂的社会和法律的实践活动，是一项需要对历史、对当事人长期负责的工作，不是短期行为，不可能一蹴而就。因此，起到规范执法作用的制度机制也不能朝令夕改、变动不居，而应保持一定的稳定性与连续性。同时，自身监督能否真正发挥效力，能否为正确行使权力起到规范和促进作用，还要看自身监督工作是否具有公信力和权威性，是否具有坚强有力的后盾，是否有专门的机构组织实施。根据法国著名思想家米歇尔·福柯的“全景敞视主义”理论，认为有效监督必须具备两个基本条件：一是监督者与被监督者之间有层级关系，监督者对被监督者有权威性、震慑力；二是监督者与被监督者之间保持公开透明、信息畅通，监督者可以知晓被监督者的真实情况，及时作出客观公正的判断[1]。根据这一理论，检察机关的自身监督必须以机关内部最高层级下发的决定为依据，以机关内部最高层级的督促检查来保证落实，以规范执法行为为目的、以长期有效为出发点、以权威作保障，明确规则，划定标准，让执法者在规则范围内完成“规定动作和自选动作”，确立“裁判员”、“巡边员”的地位，保证执法工作在法律的框架内公平、公正进行。

三、强化检察机关自身监督应处理好的几个关系

在强化检察机关自身监督时，监督主体在行使监督权时既不能监督不力，也不能监督失度，监督过轻则纵奸，监督过重而伤善。要把握好检察机关自身监督的尺度，需要处理好以下几个关系：

一是处理好强化自身监督与检察官办案权的关系。在执法办案监督中，纪检监察机构与业务部门起着“双重监督”的作用，业务部门担负着“一线监督”的职责，纪检监察机构担负着“同步监督”的职责。只有两者密切结合、协同作战，才能更加有效地预防和治理自身执法办案中的腐败问题，把事前、事中和事后监督紧密结合起来，使监督贯穿于执法办案始终。在强化自身监督的同时，要注意保障检察官的办案权。检察官在办理案件时，不仅要依照具体的法律规范，还要综合考虑社会、政治、经济、伦理、习俗等因素，尽可能使法、理、情得到兼顾，从而将抽象的立法公正转化为具体的司法公正。自身监督的目的是要防止检察官超越法律规定、恣意妄为的办案，使检察官所办的案件能够经得起法律规范的目的及社会效果的检验，而不是完全限制检察官的办案权力。在开展自身监督工作过程中，要注意尊重检察官的办案主体地位，做到不替代、不削弱检察官的职能作用，监督到位而不越位、参与而不干预，不断改进自身监督的方式方法，使自身监督工作逐步取得干警的认同，适应检察工作的需要。

二是处理好强化自身监督工作中内力与合力的关系。自身监督工作是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及检察工作全局。各级检察机关要坚持统筹兼顾，克服部门之间自成系统、各行其是的做法，切实做到协调统一，相互配合，形成齐抓共管的整体合力。一要继续强化党组在自身监督工作中的领导责任。各级院党组是检察机关自身监督工作的责任主体，要把强化自身监督工作放在更加突出的位置，纳入党的建设重要议事日程，融入检察工作的总体规划，一同部署，整体推进，协调发展。检察长要总揽全局，切实担负起领导责任，加大“一把手”亲自抓的强度和力度，努力发挥引领和表率作用。二要明确分管检察长的监督责任。按米歇尔的监督理论，分管检察长对所分管部门的监督既有权威性，又有知情权，可以实现最及时、最有效的监督。因此，分管检察长要切实担负起“一岗双责”的监督职责，做到布置工作与强化监督同步进行。三要明确各有关部门在自身监督工作中的职责。各有关部门要按照自身监督工作的分工要求，抓好责任分解、考核与追究三大环节，真正做到责任明确、目标具体、责权统一，形成一级抓一级、逐级抓落实的责任网络。四要充分发挥纪检监察机构的职能作用。检察机关纪检监察机构是专司内部监督的职能部门，其职责体现的是对监督的再监督，而且是一种不能替代的监督。第一要做到全覆盖，不留死角，换句话说，就是检察权行使到哪里，监督工作就要同步跟进到哪里；第二要重点环节重点跟进；第三是检察机关各业务部门要主动配合纪检监察机构自觉接受监督，不能以任何理由或设置障碍或拒绝监督。五要广泛动员检察干警积极参与和支持检察机关自身监督工作。充分发挥广大干警的监督作用，形成全系统高度重视和积极参与自身监督工作的大环境，推进检察机关自身监督工作的深入开展。

三是处理好“建立制度”与“执行制度”的关系。制度建设与制度执行是自身监督工作的重要内容，二者应当并举，不可偏废。但在基本制度已经确立的基础上，就应着重抓好制度的贯彻落实。自身监督过程极其复杂，分工协作极为严密，没有严格的规章制度，自身监督工作的开展就难有保障。所以我们必须照章办事、逐项落实，形成部署执行和督办检查齐头并进，确保检令畅通。当前，在制度执行中还存在一些问题，如执行制度不规范、不细致，不严格依规依纪办事，这与我们在自身监督工作中重制度建设、轻制度执行有关。许多工作往往以“制度”出台而告终，即表现为忽视规定、制度的实际运行，更不重视督促、检查和反馈，导致出台制度的初衷难以落实，制度效果大打折扣。对此，一方面要提高认识，强化各级院领导和干警落实自身监督的自觉性和主动性；另一方面，要加强对自身监督相关制度落实情况的监督检查，细化措施，明确要求，限时反馈，及时调整，注意对口监控、落实责任，形成时时有人抓、事事有人管、件件有结果的良好局面。

四是处理好强化自身监督工作继承与创新的关系。继承是发展的基础，创新是发展的动力。只有坚持继承，才能保持工作的连续性；只有坚持创新，才能保持工作活力，适应时代发展要求。一方面，要坚持近年来检察机关积累的行之有效的强化自身监督的做法和制度机制，保持工作的连续性和稳定性。另一方面，要按照“三个更加注重”的要求，抓好强化自身监督工作过程中新情况、新问题的调查研究，增强对自身监督工作趋势性、规律性的认识，以改革创新精神推进自身监督工作的思路创新和制度创新，不断健全和完善监督机制。在工作思路上，要进一步解放思想，以创新的思维、发展的眼光来推进自身监督工作，积极探索新形势下强化自身监督工作的新思路，运用发展的思路强化自身监督，不断增强自身监督工作的预见性和主动性。在制度建设上，要针对自身监督工作中存在的漏洞和薄弱环节，建章立制，堵塞漏洞，用制度规范来强化自身监督，使制度建设的指向具有根本性，制度建设的内容具有监控性，制度建设的设计具有可操作性，增强制度的程序性和技术含量，形成管用的自身监督长效机制。

注释：

[1]转引自杨平、陈久红、张林：《检察机关内部监督机制的理性思考及制度完善》，载《西部法学评论》2009年第1期。