“十三五”时期内蒙古推进改革的有效途径和实现方式的研究

内蒙古自治区发展研究中心课题组

一、“十二五”期间改革存在的主要问题

“十二五”期间，内蒙古按照国家的总体部署，结合地方实际，不断探索改革领域、方式和路径，通过建立组织机制、推进改革试点等方式，在经济、文化、社会、生态文明等方面取得了一定成效。当前，我区改革推进过程中仍然存在一些矛盾和问题。

（一）改革体制机制缺乏创新

在简政放权方面，我区虽然取消和下放了大量行政审批事项，但主要还停留在具体事项的数目删减上，而从体制机制上如何保证保留的审批事项高效公正运行、未来如何从体制上确保简政放权的持续推进等方面，并未提出新的体制机制，缺少好的思路。

（二）改革推进的协调性不够

从改革推进和落实层面看，有的地方反映，各专项小组之间、各部门之间以及旗市区之间的改革工作存在不平衡现象，民主法制、纪检等领域与经济、生态、文化、社会领域改革相比还稍显滞后;有的基层，上级出台一项改革政策后就马上跟进，缺乏整体设计，没有形成与之配套的政策和制度，存在照搬落实的情况。从改革实施效果层面看，目前对各项改革任务实施进度和效果情况的督促检查尚未形成定期的监督检查机制，在引进第三方评价、开展改革实施效果评估和激励约束等方面的工作有待进一步加强。

（三）改革措施不配套问题突出

发展形势倒逼改革提速，但目前我区某些领域的改革表现出准备和应对不足。一些政府部门的改革步伐仍然赶不上市场主体的需求，影响了改革的效果。改革不同步、配套不畅以及放权打折扣的现象不容忽视。以行政审批为例，一方面是国家、自治区有关部门下放投资项目审批等部分行政审批权限到基层，但配套的行政审批权限并未同步下放到地方，导致企业依然往上“跑”。另一方面，2013年以来国家、自治区和盟市虽然取消或下放了大量项目审批事项，但是环保等部门并没有同步改革，开展前期工作还要求发展改革部门的许可文件，不仅没有减轻项目单位的负担，反而给发展改革部门的改革造成了困扰。

（四）基层对如何改革在认识上准备不足

以呼伦贝尔市为例，呼伦贝尔市市委高度重视改革工作，截至目前，2014年已先后召开了5次市委常委会、4次领导小组会议、12次专题座谈会研究全面深化改革工作，制定出台了多项改革方案及时间表、路线图等文件，明确了全面深化改革的任务和工作重点。但旗市区和部门层面对改革认识不足，不知道改什么、怎么改，推进力度不大。究其原因，与对改革事项研究的不深不透有关，从而导致改革工作方案不够细致具体，对承担单位缺乏有针对性的指导。

（五）个别地方对推进改革存在等待和观望现象

一是存在一些畏难情绪。全区改革工作同时面临着稳增长、保就业、防通胀、控风险的艰巨任务，还要提质增效、治理污染，多重目标协调配合的问题十分突出，使少数干部产生畏难情绪或避实就虚。二是把改革与发展对立起来。投资刺激发展观念依然严重，对能够争取到土地、优惠税收和投资的改革事项充满热情，极力回避稳增长挑战，最终又回到靠上项目、拉投资、提增速的老路上来。三是一些地方存在“不作为、等上级、等其他地区”的消极倾向。自主改革的动力不足，怕担责任、担风险的情绪比较浓，有的不敢触动敏感的改革事项，工作缺乏主动性。

（六）财权与事权划分不合理

当前基层政府财源较少，却又承担着民生领域改革的重要任务，尽管一些项目有上级政府的资金支持，但所需的自筹配套资金仍很难到位。如扎兰屯市蘑菇气镇是所在区域的中心镇，该镇面临着加快城镇化步伐、完善推进城乡统筹改革发展的紧迫任务，但镇政府每年只有120万元的行政经费，新农村和小城镇建设只能逐项争取上级专项转移支付，改革发展受到了制约。

二、“十三五”期间推进改革的基本途径

“十三五”期间，内蒙古将按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署和自治区“8337”发展思路的总体要求，以建立规范、高效、公平的社会主义市场经济体制为根本目标，从以下几方面入手，实现推进改革的基本途径。

（一）紧密结合和围绕发展推动改革

要处理好改革的力度、发展的速度与社会的可承受度之间的关系，以更大的勇气和智慧深化改革。要紧密围绕加快转变发展方式、加快改善人民生活等重点和关键领域推动改革。例如，我区地广人稀，加之经济发展水平差异大，贫困旗县、边远地区金融服务不足，针对该问题可以通过改革，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品，支持小额贷款公司规范发展，鼓励金融机构在贫困旗县、边远地区设立营业网点;探索涉农涉牧专项资金与金融机构新的合作方式;鼓励自治区各金融机构创新金融产品;进一步简化社区支行、小微支行的审批流程。

（二）通过坚持依法治国深化改革

全面深化改革和全面推进依法治国是相辅相成、并行不悖的。一是通过全面深化改革，推进体制机制创新，促进社会公平正义，用足、用好、用活《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》赋予我区的先行先试权利，促进改革红利的加快释放、充分释放;二是通过全面推进依法治国，确保我区改革沿着法治轨道有序推进，为完善国家治理体系和治理能力现代化提供有力的法制保障。

（三）利用开放倒逼改革

我区有着扩大开放的良好条件，自治区党委政府提出建设我国向北开放桥头堡和充满活力的沿边经济带。打造“一堡一带”的过程就是我区投资环境改善的过程，就是相关领域改革的过程。因此，我区应适应经济全球化不断发展的趋势，密切关注全球经济体制变革的大方向，充分借鉴国际有益经验，结合中国国情和现实需要，构造既与国际通行规则相一致、又与国家和自治区长远发展利益相契合的体制机制，不断提高开放型经济的质量和水平。

（四）以转变政府职能为突破口推进改革

只有全面正确地履行政府职能，把该管的事情管好、管到位，才能适应经济社会结构的调整变化，更好地满足人民群众的新期待。“十三五”时期，随着我区经济步入新常态，推动经济发展从主要依靠要素投入和规模扩张为主，逐步转向创新驱动和提高效率为主，需要政府进一步转变职能，为市场主体充分发挥作用腾出空间，以增强全社会的创新活力。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

（五）通过顶层设计和基层创新并重协调推进改革

改革既要注重顶层设计，又要充分发挥基层创新精神。要加强对改革的统一领导，注重统筹规划、整体布局，协调配套推进各领域和各环节的改革，也要鼓励基层探索，尊重群众的首创精神。“十三五”期间，我区要协调推进改革，要把自觉维护上级特别是中央大政方针的统一性、严肃性和因地制宜、充分发挥基层的主观能动性结合起来。一方面，要紧密围绕中央要求，做好政策部署的贯彻落实;另一方面，要做好自治区层面的统筹协调，就体现自身特点的改革任务做好推进工作。

（六）通过加大改革试点力度引导改革

推进综合改革试验，是新时期调动地方政府积极性、加快推进改革的重要方式。“十三五”时期，我区应发挥盟市旗县各自优势和积极性，依据不同地区的发展基础及优势，鼓励开展适宜推进的改革试点。对一些暂不具备条件在全区推进的改革，优先鼓励盟市、旗县区积极争取和创造条件先行先试，这样既有利于积累经验，也有利于为全区改革储备政策。一方面，要积极争取成为国家某一领域改革的试点，率先改革，总结经验;另一方面，也要在自治区职责和权力范围内，积极寻找综合或者单项内容，选择合适的地方进行试点。

三、完善改革推进方式和机制的建议

“十三五”期间，我区应充分考虑改革工作的不同特性和要求，重点建立和完善以下几方面的推进方式和保障措施，持续推进和完善自治区的改革工作。

（一）健全和完善网络化改革工作体系

旗县区政府作为改革的重要层级和实施主体，可参照自治区、盟市建立综合配套改革领导小组和工作机构，明确专职机构和人员，研究部署本旗县区的改革工作，定期向上级汇报改革进展情况。自治区应鼓励基层根据自身特点，设立有地方特点的改革推进机构。同时，要重视改革任务的细化分解，对综合复杂性改革任务要组织有关单位进行细致研究，制定科学合理的改革路线图和时间表，合理确定承办单位，使改革目标能够顺利实现。

（二）建立改革的需求调查机制和决策研究咨询机制

建立渠道畅通的改革利益表达机制，建立规范化、经常性的改革社会参与机制。一是建立改革需求调查的成效机制。将各级政府重大改革决策及时在网络上发布，让老百姓了解政府的行为，实行改革决策的透明化。二是确保涉及广大民众利益的改革方案制定公开化，让各个利益群体都可以在改革方案制定过程中平等地表达诉求。三是引导社会组织参与改革咨询。积极引导和规范社会组织参与改革，充分发挥社会组织对推进改革的能动作用。

（三）加强改革的宣传动员

在信息化时代，媒体和舆论的力量日渐强大，因势利导地发挥媒体舆论的力量推动改革攻坚，是新时期完善改革工作机制与推进方式的重要组成部分。要充分发挥新闻宣传的舆论导向作用，切实加强先进典型宣传、改革政策解读、舆情分析引导，争取群众对改革的理解、支持和参与，充分调动各方面参与和推进改革的积极性、主动性和创造性，进一步凝聚改革共识，增强改革合力，积极营造深化改革的良好氛围。

（四）尝试用项目库推进改革

通过基层调研、专家咨询会、委托机构进行社会调查，以及通过公众建议和热线等渠道获得改革试点建议信息，整理形成改革试点项目建议。建立自治区改革试点项目库，项目库包括正在实施的改革试点项目、近期准备推出的改革试点项目、正在方案研究阶段的改革试点项目。对已经推进的改革试点项目，要加强实施督导、检查和跟踪，及时总结评估，推进改革试点得以完整实施。

（五）扩大地方综合改革范围

一是把充分发挥改革试点的作用作为推进结构性改革的重要途径，进一步扩大改革试点范围，特别是选择具有代表性的区域加大试点力度。二是加强改革试点的项目和资金支持。自治区设立全面深化改革专项资金或奖励基金，或者将现有的一些项目资金整合成全面深化改革试点专项资金，鼓励各地和各部门勇于推进改革试点工作。三是加强改革试点的风险评估与防范。建立重大改革试点的风险预警防范机制，以化解改革的潜在风险。四是加强改革试点的跟踪监测、监督评价和责任落实。建立改革项目领导责任制、改革项目化管理制度、改革先试点再评估后推广的制度、改革宏观监测体系和年度改革综合评价报告制度，建立及时调整和纠错的机制，完善评估机制，大力推行第三方评估。

（六）完善政策激励和考核评价机制

一是制定全面深化改革奖惩激励办法。设立综合配套改革创新奖，评选在全区推进改革试点工作中成效突出的改革创新案例，对成绩突出和具有示范意义制度创新的盟市旗县单位给予表彰奖励。二是加强干部改革创新经验的学习和工作交流，形成长效机制和制度化的政策。选派年轻干部到改革创新前沿地区交流、挂职和学习。

（负责人：朱晓俊; 成员：康磊、赵秀清、黄占兵、王冬石）

责任编辑：杨再梅