坚持市场导向 构建“一带一路”政策支持体系

罗雨泽

“一带一路”对我国构建开放型经济新体制具有重要意义，被称为我国对外开放战略的2.0版本。1978年以来，通过开放引进国外的资金、设备、技术、人才和管理经验，我国经济发展取得举世瞩目的成就，从贸易小国发展成为全球经贸大国。但受区位条件、资源禀赋、发展阶段等因素的影响，我国对外开放呈现出“东快西慢”、“海强陆弱”等不协调、不平衡特点。“一带一路”倡议构筑东西互动、南北互通、陆海统筹、内外一体的新型开放合作格局，为我国优化经济空间布局、打通国内外两种市场、利用国内外两种资源提供了综合战略依托。“一带一路”覆盖面广，涉及因素多，地缘政治复杂，经济发展不平衡，文化多元，需要政府搭建完善的政策支持体系，为企业“走出去”开展国际合作保驾护航。

“一带一路”建设面临的问题和挑战

共建“一带一路”倡议提出后，得到60多个国家和地区的积极响应，成为沿线区域加强经济合作的最大共识，但其具体建设过程中存在的问题和挑战不容回避，概括起来，主要表现在四个方面：

1.地缘政治风险高。沿线诸多国家正处于政治社会转型期，安全稳定问题突出，宗教、文化、社会矛盾纵横交织，自身政治风险很大，并且这一地区大国利益集聚，中东是美国长期经营的战略重心，中亚是俄罗斯的传统势力范围，南亚为印度所苦心经营，海上丝绸之路面对的是美国军事盟友，大国博弈加剧了地区局势的复杂性。其中的中东、中亚以及南亚是政变和局部冲突发生的热点地区，被称为“战略不稳定弧”。中国近些年来，积极推进以和平的方式进行疆界划定，取得重大进展，但仍有一些领土争端没有解决，问题和矛盾依然突出，存在冲突隐患。随着中国国际地位的进一步上升，中美大国关系进入微妙期，两国关系走向对地区局势的影响将进一步增强。

2.基础设施建设资金缺口大。 基础设施是制约沿线国家经济发展和经济合作的主要瓶颈，根据世界经济论坛的评估，“一带一路”沿线有竞争力数据的54个国家中，仅有4个国家（新加坡、阿联酋、克罗地亚、斯洛文尼亚）基础设施竞争力指数高于综合基础竞争力指数。提升基础设施竞争力所需的投资需求巨大，据亚行估计，2010-2020年，亚洲基础设施投资需求约为8000亿美元，而亚洲开发银行能提供的贷款仅为200多亿美元，其中还包括撬动的私人投资。

3.各国规划协调对接困难多。由于各国经济发展水平、经济活动布局、人口地理分布密度存在差异，发展重点可能不同。以陆上交通运输基础设施建设为例，我国货物运输量大、运输距离远，进行铁路运输符合技术经济要求，而中亚国家地广人稀，制造业基础薄弱，运输量比较分散，公路和民航运输更符合其目前发展需要。在缺乏分担和补偿机制的情况下，往往会出现区域最优选择不同于一国最优选择，国际项目难以落地。并且，国际基础设施建设涉及不同国家之间的利益博弈、政策对接和制度协调，在很多情况下，即使对双方都有利，项目也很难推动，除了面临“市场失灵”之外，还面临“政府失灵”风险。

4.政策沟通和经贸合作机制建设滞后。该地区不少国家法律不健全、不稳定，自由贸易区建设水平较低，国与国之间仍存在较多贸易投资壁垒，如实施较为严格的许可证准入制度等;海关程序和文件不统一，基础设施建设标准和规范不一致，交通物流运输信号存在差异等，都对该地区的贸易自由化和投资便利化形成了严重阻碍。目前的合作机制要么缺乏大国的引领和强力推动，要么覆盖的区域不全或合作层次较低，政策协调和制度建设进展缓慢。

搭建“一带一路”政策支持体系的必要性和思路

“一带一路”建设迎来良好开局，丝路基金设立完成，亚洲基础设施投资银行筹建顺利，《“一带一路”愿景与行动》业已发布，成为地区合作、规划对接的指导性文件，但不能因此低估上述困难带来的影响。亚洲地区也曾提出宏伟的区域合作计划，如1992年联合国亚太经济委员会提出的亚洲陆地交通基础设施发展计划和2009年亚洲开发银行提出的构建泛亚基础设施网络等，但囿于各种原因进展缓慢，就连执行力比较强的东盟2010年10月提出的《东盟互联互通总体规划》实施也遭遇困难。突破多边合作框架实施的低效率困境，除需要强有力的主导者之外，还必须做好顶层设计和统筹规划，建立相应机制，汇聚各种资源，调动各方积极性和主动性。

我国作为主导者，肩负着平台搭建和政策设计的重任。“一带一路”既是我国的发展战略，也是兼具国际性和开放性的合作框架，这一点不同于现有的大多数多边合作机制，其政策设计必须统筹考虑国内外因素，做到内外协调，多方互动，建议思路如下：

第一，制定核心政策目标。“一带一路”共建倡议具有双重目的，一是经济上的，通过营造良好商业运营环境，打通经济合作大通道，构筑经贸合作平台，建设经济走廊，消除贸易投资障碍，来实现互利共赢、共同发展。具体到我国又具有多重意义，如外部能源资源矿产安全供应、过剩产能和优势产业“走出去”、新兴市场的进一步拓展、新常态下产业向周边的主动布局和空间结构优化、改善外汇储备投资结构等。对沿线伙伴国带来的是基础设施建设进程加快、工业化和城镇化加速、创造和扩大就业、提高人民收入、改善社会福利等。二是政治上的，随着经济规模的不断扩大，中国成为影响国际政治格局和秩序的重要力量，如何营造和平稳定的周边环境并最终推动互利共赢、公平公正全球新秩序的形成，成为中国不可回避的义务和责任。在“一带一路”框架下，以经贸合作、人文往来为切入点，增强利益绑定，加深相互了解，增进政治互信，确保中国周边环境和谐稳定的同时，推进全球和平相处新秩序的形成。

第二，采取多维视角考虑行动或支持政策。从实施主体来看，可分为国家、地区、机构企业、民众等多层次;从合作领域上看，可分为政策、贸易、基础设施、金融、教育人文等领域;从合作条件来看，可分为合作机制比较成熟的地区、有一定合作机制的地区和尚未建立合作机制的地区;从政策作用上来看，可分为便利化自由化政策、支持引导性政策、规范约束性政策、应急处理政策等;从政策属性上来看，可分为财政政策、货币政策、产业政策、特殊经济区政策等;从政策作用的范围看，可分为国内政策和国际性政策等;从政策制定和执行主体可分为国家发改委、财政部、商务部、工信部和国土资源部等。

第三，确定政策基调、主线和选择原则。中国既是“一带一路”合作倡议的倡导者，也是沿线第一经济大国，中国GDP占“一带一路”的份额超过四成，比俄罗斯、印度和土耳其的总和还要多。中国在“一带一路”中的地位不但体现在经济总量上，而且体现在产业结构和综合竞争力上，中国拥有最完整的工业产业体系，是世界货物贸易第一大国，中国的对外工程承包建设能力居世界前列，2014年世界前250大国际工程承包商中，有62家是中国企业，入围数量居世界首位（见图1）。中国在“一带一路”建设中，应责无旁贷地担当主导者和引领者角色，在行动上要敢于承担义务和责任，在政策上应积极作为。积极作为不等于要急躁冒进，必须量力而行，追求合理回报，确保行动的可持续性。制定政策的主线要将我国的政治需要和经济诉求有机结合起来，基于我国自身产业优势和沿线国家的紧迫需求制定相应的鼓励和支持政策，如基础设施是制约沿线国家经济发展的瓶颈和短板，产业发展落后、生产投入不足是制约人民收入增长的重要原因，而我国在这些方面能力比较突出，可顺势而为。

政策选择的原则要相互配合好，避免交叉重复。既要体系完整，不存在重大遗漏，又要公开透明、简单易行。政策既要体现出对企业的大力支持，又要避免实施过度、扭曲的市场行为。政策选择要注意动态灵活性，介入程度要随发展阶段而变，早期企业可能对政治环境缺乏了解，对市场环境认识不足，需要政府发挥更积极作用，但随着条件成熟，市场活力被激发出来后，部分政策实施力度要减少或适时退出。此外，政策的选择也要考虑相邻国家的政策动向，避免相互抵触、效果弱化，必要时通过国际磋商的方式加强相关政策的协同和配合。

第四，完善实施落实机制。“一带一路”覆盖交通、能源、金融、旅游、文化教育等众多领域，涉及中央和地方多个层级、多个部门。我国已在中央层面设置“一带一路”工作领导小组，统筹协调国家发改委、外交部、商务部、财政部、工信部、交通运输部等相关部门。工作组围绕重大项目库建设、项目评估遴选、资金筹备、执行主体、投资机制、国际协调等问题进行研讨，制定总体方案，明确分工。各部门各主体根据各自分工制订实施计划和推进时间表。发挥智库的第三方评估作用，做好科学论证和效果评估。建立完善的奖惩激励问责机制，调动各部门积极性，使其主动作为，并依法行政。

“一带一路”政策支持体系架构建议

“一带一路”政策支持体系应该包括以下五大模块：国际环境营造、国家规划指导、宏观政策支持、投融资平台建设、支撑服务提供（见图2）。

1.国际环境营造模块。立足周边，面向“一带一路”，通过商签自贸区和投资保护协定，建立高水平的自由贸易区网络，消除投资和贸易壁垒，提高相互开放水平，营造更为宽松、透明、公平竞争的商业环境;加强沿线各国海关、检验检疫、标准认证部门和机构之间的合作，推进监管互认、信息共享和标准兼容，降低经贸合作成本;加强生态环境保护合作，严格执行环境保护标准，主动承担社会责任，树立良好国际形象;通过高层互访和部门交流，签署多双边合作备忘录，利用国家主权的信誉和影响;充分利用亚太经合组织、亚洲合作对话、亚欧会议等现有机制，加强“一带一路”议题，推动相关协调机制建立。

2.国家规划指导模块。做好三类规划：一是国际层面的，形式上可以为单方发布的合作倡议白皮书、双方或多方联合制定的区域性合作发展规划;二是国家层面的，在一国之内就可能影响“一带一路”经贸人文合作的事项进行研究，做好规划，汇聚各方资源，协调多方力量，确立建设和推进路径，避免内部恶性竞争，确保建设的效率和效益;三是地方或部门层面的，在国际和国家规划框架下，就各自区位条件和职能职责进行规划，确立重点项目和重点工作，发挥自身优势。此外，不同层级规划要有效衔接，不同部门规划要彼此协调，有必要建立信息分享公共平台;针对沿线地区仍存在较多不稳定因素，需要建立一套高效的风险规避、预警和处理机制，做到及时发现、及早预警、提前规避、妥善处理。

3.宏观政策支持模块。加大中央财政投入和国家开发银行、进出口银行等对重点项目的信贷支持力度;推进人民币国际化，扩大与沿线国家本币互换、结算的范围和规模，加强金融机构合作，提升结算便利化水平;推进区域通关一体化改革，推广海关“单一窗口”管理和“三个一”（一次申报、一次查验、一次放行）的通关模式;鼓励沿海地区与沿线国家重点港口之间加强合作，支持地方设立中外经济合作园区和对外开放园区;适当加大对沿线发展中国家的援助力度，帮助建设一批民生项目和培训一批管理技能人才，促进民心相通。

4.投融资平台建设模块。建设利用好亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行和丝路基金，加强与亚洲开发银行、世界银行、国际货币基金、欧洲投资银行等国际金融机构的合作;促进沿线国家银行合作，推动以联合体的方式开展银团贷款、授信担保等业务;鼓励沿线国家在国内成立或联合成立基础设施建设基金;推动东盟及中国、日本、韩国多边合作的“10+3”宏观经济研究办公室（AMRO）功能升级，扩大覆盖面，使之成为监测和维护沿线地区宏观经济和金融系统运行情况的重要国际机构;推进亚洲债券基金建设，推动亚洲债券市场的开放发展，大力培育亚洲债券市场，优化亚洲金融资源配置;创新利用PPP等投融资模式，推出海外投资保险产品，对购买相关保险给予一定的补贴，引入和撬动民间资本，发挥市场机制作用。多措并举构建资金来源渠道广、配置效率高、投资收益有保障的投融资平台和机制。

5.支撑服务模块。利用沿线各国区域、次区域国际论坛、展会，加强对外宣传，加深理解，创造合作机会;加强“一带一路”投资的信息服务，在对外投资国别指南基础上，提供更新、更丰富的国情信息和动态信息，包括政治关系信息、投资项目信息、合作信息、当地企业情况以及各类风险的动态变化信息等，帮助企业减少学习成本，大幅降低运营风险;发挥外交尤其是驻外大使馆等驻外机构的支持作用，在企业与东道国政府、企业和民众之间搭建桥梁，帮助企业实时把握投资国国情变化情况、加强与当地沟通交流，做好争端和纠纷解决等保障;鼓励各科研院所加强对“一带一路”相关问题的研究，为企业提供充足的智力支持。多渠道、多方式开发和培育“一带一路”建设所需的人力资源：加强我国与沿线国家的高校联合培养和交流合作，加快培养适合双边投资的各方面人才;加大语言、管理类人才引进力度，对参与“一带一路”建设紧缺的信息、咨询、语言等人才引进提供优惠条件;建议国家层面设立“一带一路”建设培训基金，对企业加强人力资源培训和人才引进给予重大资金支持，对员工参与海外运行培训给予补助和奖励。

（作者系国务院发展研究中心对外经济研究部第二研究室副主任、研究员）

责任编辑：杨再梅