推进土地草牧场制度改革释放农村牧区持续健康发展的动力和活力

包思勤+宝鲁+张志栋

内蒙古是农牧业大区，土地草牧场一直是“三农三牧”问题的关键。加快推进我区土地草牧场制度改革，是稳定土地承包制度的迫切需要，是稳固农村牧区基本经营制度的关键环节，是推动市场决定资源配置的必然要求，是保障农牧民合法权益的重要举措。

一、土地草牧场制度改革现状

（一）土地草牧场制度改革进展

1.中央明确了土地草牧场改革的基本方向

党的十八届三中全会的召开和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的出台，标志着新常态下的改革开放进入了一个全面深化的新阶段。土地制度作为农村改革的一项重点内容，《决定》把农村建设用地、耕地、宅基地等土地都纳入改革内容，并明确了改革方向。《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）文件也提出，完善农村土地承包政策;引导和规范农村集体经营性建设用地入市;完善农村宅基地管理制度;加快推进征地制度改革;发展多种形式规模经营;创新基层管理服务等，进一步明确了农村各类土地制度改革的举措。2015年1月国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，确立了所有权、承包权、经营权“三权分置”的土地制度改革方向。《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发〔2015〕1号）文件提出，稳步推进农村土地制度改革试点。文件强调，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。

2.内蒙古正在积极落实中央土地草牧场制度改革意见

一是农村牧区改革加快推进。在党的十八届三中全会全面深化改革精神的指引下，按照中央1号文件精神及《内蒙古自治区党委全面深化改革领导小组关于分类有序推进改革的方案》，我区加快推进农村牧区改革，2014年9月，自治区政府制定并下发了《内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》、《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包试点工作实施方案》和《内蒙古自治区基本草原划定工作实施方案》。按照自治区的总体部署，从2014年8月到2015年6月，在全区12个盟市开展家庭承包和其他方式承包的农村牧区土地经营权确权登记颁证工作，每个盟市设立1个试点地区，除乌海市和阿拉善盟各确定1个镇外，其余10个盟市各确定1个旗县作为试点地区。

二是在开展耕地、草牧场确权登记颁证工作的同时，农村牧区建设用地、宅基地、林地确权登记工作加快推进。2014年全区集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证率分别达到61%和67%，集体林权确权率达到99.8%。

三是研究制定的《构建新型农牧业经营体系，完善土地草牧场承包经营权流转的意见》等4个改革意见、《健全农牧业信息服务体系和农畜产品市场预警体系工作方案》等4个工作方案，以及《内蒙古自治区农村牧区集体经济组织资金资产资源管理制度（试行）》和《草原生态保护监测评估制度》两项制度正在进一步征求意见。根据“改革农牧业补贴制度”的要求，正在开展完善农牧业补贴制度的调查研究，跟踪了解国家及农业部的相关政策和改革进展情况，并将适时研究制定我区完善农牧业补贴制度的意见。

（二）内蒙古土地草牧场制度改革面临的主要问题

农村牧区土地制度改革对于有效解决农村牧区土地草牧场产权不清，推动适度规模经营发展，建立农村牧区土地流转机制等都具有重要意义。但仍然面临着一些问题：

一是农地草牧场承包权的不稳定性使农牧民对土地的可靠性产生怀疑，从而减少对土地的长期投入，农地草牧场利用的短期化行为日益普遍，造成农地草牧场资源效益低下和大量农地草牧场资源流失，使农牧民的收入减少，甚至出现一些失地农牧民。

二是国家和自治区相关法律法规的改进已经整体滞后于农村牧区土地制度改革的实践，法律约束是当前农村牧区土地制度改革面临的最大约束。现行《农村土地承包法》中与促进土地流转相关的法规限制性太强，缺少自愿性的协调机制和利益激励机制，限制了集体经济组织和农牧民对土地产权的灵活有效运用，压缩了在农牧业生产经营活动中改善土地资源配置、提高个人和社会福利的空间;任何单位和个人不得直接与集体经济组织协商，通过直接的土地产权交易在集体土地上从事非农牧业建设和经营活动，这就使农牧民和集体经济组织无法通过农牧业产业和相关非农牧产业的协调发展来提高土地要素的配置效率;现行土地法规赋予政府对农牧用地转化为非农牧用地这一环节的绝对控制权，忽视了农牧民作为土地产权主体所应有的权利，导致农牧民在土地利益分割中处于极其不利的地位，从而使农牧民和集体经济组织失去进一步改进土地利用效率的机会。

三是由于确权登记的方式不同，需要的工作费用相差较大，而且各级财政分摊的费用中旗县承担的比重较大，我区经济困难的旗县基本都是农牧业大县，土地确权登记的任务重、所支付的工作费用大，进一步加重了财政困难旗县的经济负担，甚至使这些旗县难以承受。

二、对加快推进内蒙古土地草牧场制度改革的几点建议

一是完善农村牧区土地国家宏观管理制度，实现土地确权的法制化和科学化管理。加强政府对农村牧区土地管理的领导，规范组织管理，明确职责分工，要求各部门积极配合参与，给予财政支持，保证经费预算与落实，积极稳妥地推进农村牧区土地确权登记各项工作。同时，还要加强宏观管理体系法制化建设，做好立法和执法工作，实现农村牧区土地确权的法制化。具体包括：先开展农村牧区土地的面积、质量、权属关系等基本信息的调查，建立农村牧区地籍管理档案;进一步完善土地承包制度，明确各主体的权利、责任和利益分配;完善集体组织对农村牧区土地建设用地承包金和地租的使用监督机制，并使监管制度化、常态化;建立农村牧区土地草牧场确权纠纷的司法裁决机制，运用司法手段解决确权纠纷，减少政府干预。

二是设立农村牧区土地发展权制度。农村牧区土地发展权应包括：农村牧区土地变更为非农牧用地的发展权、在农村牧区土地用途不变的情况下扩大投入的发展权、未利用土地变更为农牧用地或建设用地的发展权、在集体建设用地上进行建设的发展权。同时，在坚持农村牧区土地集体所有的同时，需要在公共财政和预算方面进行科学规划，使土地收益更多地向农牧民倾斜。具体如下：从已开发土地的发展收益中拿出一部分补偿农牧民，体现农牧民的土地主体地位;加大农村牧区公共设施投入，提高农牧民的生存环境和生活质量;设立农村牧区社会风险基金，用来资助需帮助的农牧民家庭;保障集体农牧民公平地享受土地发展增益，最大限度地保护农牧民的根本利益。

三是赋予农牧民长期而有保障的农村牧区土地使用权。我国的土地立法过分强调对土地所有权的保护，并以所有权决定土地的使用、收益、处分的权利，导致农村牧区土地权属纠纷不断，有限的土地资源不能得到高效、持续的利用。因此，改革农村牧区土地权利配置，就是在确保所有权人权益的基础上，赋予农牧民更多的农村牧区土地使用权。具体来说，一要配置所有权主体和使用权主体平等的法律地位，在不违反法律法规的前提下，所有权主体不能过多地干涉农村牧区土地使用方式。二要赋予使用权主体更多的权益，如增加农村牧区土地使用年限，农村牧区土地使用期满时，如果所有权主体继续转让，先前农村牧区土地使用者拥有土地的优先使用权等。三要坚持土地集体所有不变，土地农用牧用性质不变，搞活农村牧区土地市场，使农村牧区土地具有商品属性，农村牧区土地使用权主体可以依法具有有偿转让、出租等权利。四要把土地使用权作为土地财产的基础，在征地补偿、土地流转、抵押等方面侧重对土地使用权主体的收益分配，激发他们保护农村牧区土地的愿望。

四是建立健全农村牧区土地确权成果社会化服务体系。一方面，提高土地调查、土地确权等成果的公开程度，使土地调查测绘成果社会化得到充分应用。具体来说，就是要建立统一的农村牧区土地确权信息管理系统，包括权属调查、地籍测量、土地登记、土地交易、文件和纳税信息都要公开，逐步实现土地确权信息网络交汇、动态更新、成果共享。另一方面，加强监督土地确权成果在产权交易、抵押、收益等方面的应用，提高土地确权成果社会化应用水平。现阶段，内蒙古农村牧区土地普遍是有偿使用，在政策规定许可的范围内，农村牧区土地可以自由流转、出租和转包。这种情况下，政府就可以根据农村牧区土地确权成果进行登记和规划引导，保证土地管理和监管工作的同步和有效。

五是建立健全土地抵押担保权能。我区应加快探索建立土地草牧场抵押、担保权能，选择土地草牧场生产条件和产业基础好的旗县进行试点，在土地草牧场不随使用主体的转移和利用方式的变化而变更的基础上，以承包权为主体、经营权为客体，赋予土地经营权抵押担保权能。农牧民将承包土地一定年限的经营权抵押给金融机构或其他债权人，不影响农牧民和集体承发包关系。为防范农牧民因失去土地承包经营权而影响基本生计，应明确承包地抵押的限定条件，如规定农牧民只能将家庭一定比例的土地作为抵押担保等。如果农牧民到期不能偿还抵押债务，债权人并不能取代承包方成为集体新成员，但可以将农牧民原抵押担保的土地经营权赋予债权人，直到债务人还清抵债后，债权人将土地经营权返还给债务人。同时，建立独立公正的评估体系，在严格市场准入的前提下，引入社会中介组织开展农村牧区土地价值评估业务，职能主管部门主要通过评估立项、备案、督查等做好评估管理工作，选择试点，形成成熟的操作流程后进行全面推广。

六是规范土地流转。一要大力培育农村牧区土地草牧场等要素市场，建立有形的农村牧区土地草牧场产权交易市场，引导和规范农牧区承包土地草牧场和集体经营性建设用地入市流转，逐步形成公平合理的农牧区土地草牧场使用权、承包经营权、住房财产权等农牧区产权流转交易价格。二要坚守土地草牧场流转底线。“底线”就是坚持土地草牧场集体所有，坚持依法自愿有偿，把保护农牧民土地草牧场权益放在第一位，不能以牺牲农牧民的土地草牧场利益为代价，让工商资本进入农村牧区，土地草牧场流转“非粮化”、“非农化”、“非牧化”，确保流转土地草牧场用于农牧业生产。对工商资本租赁农牧户承包地超过一定规模的需要进行资格审查。三要尊重农牧民在流转中的主体地位。在流转中不能片面追求流转速度和超大规模，不能搞强迫命令和行政指令。嘎查村级组织只能在农牧户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整嘎查村农牧户承包土地草牧场集中对外招商经营。四要加快土地草牧场流转服务体系建设。加快各旗县、苏木乡镇土地草牧场流转服务体系建设，配备相应的专业人员、现代信息网络设备和必要的办公设备等。争取在3-5年内，每个农牧业旗县和苏木乡镇都能建成体系比较完备、服务比较到位的旗县级土地流转服务站和苏木乡镇级流转服务中心，既为土地草牧场流转提供信息收集、发布、项目对接和市场交易等服务，也为流转双方提供政策咨询、纠纷调解、法律援助等服务。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：代建明