生态红线下的内蒙古牧区发展

毕力格

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中指出：生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。《意见》同时将生态保护确定为不可逾越的红线。

作为我国土地资源多样性丰富地区，内蒙古拥有大草原（8800万公顷）、大森林（2488万公顷）、大沙漠及沙地（2330万公顷）、大湿地（1197万公顷），不仅构成了我国生态安全不可替代的战略屏障，同时具有巨大的生态环境价值。但是长期以来，由于受经济、自然、社会、历史等多方面因素影响，牧区既是生态脆弱区，已有60%以上的草场沙化、退化;又大多为欠发达地区，国家及自治区级贫困县18个，占牧区旗县总数的55%，经济发展与生态保护的矛盾突出，成为牧区经济发展的“瓶颈”，不仅影响了牧区自身的经济发展，而且对全区乃至全国实现生态文明建设目标影响深远。

一、 脆弱的生态环境

内蒙古牧区绝大部分地区干旱少雨，水资源严重匮乏，弱化了草原水源涵养功能，导致草地生态功能失衡，生产力下降。20世纪60年代以来，全区草原“三化”面积占草原总面积由 60年代的18%增加到80年代的39%直至目前的62%，每个羊单位拥有的草场面积由20世纪50年代的3.4公顷减少到0.6公顷，产草量从平均每亩125公斤降至71公斤再降至58公斤，荒漠草原产草量平均每亩只有23公斤，草畜矛盾更加尖锐。在此背景下，我区自2002年开始启动退牧还草和禁牧、休牧制度，草原退化趋缓、生态趋于局部好转的同时，草原畜牧业的生产经营成本显著上升，广大牧区居民的收入增长受到很大影响。

二、巨大的建设压力

在《意见》明确的生态文明建设五项主要任务中，草原生态占据两项，即：草原综合植被覆盖度达到56%，50%以上可治理沙化土地得到治理。《意见》还提出严格落实禁牧休牧和草畜平衡制度;加快推进基本草原划定和保护工作;加大退牧还草力度;继续实行草原生态保护补助奖励政策;稳定和完善草原承包经营制度。最新的普查结果表明，内蒙古拥有草原面积为11.38亿亩，较过去认为的13.2亿亩减少了1.82亿亩。2002年国务院决定在内蒙古启动退牧还草工程，此后的十几年间，国家及自治区累计投入资金56.79亿元，共完成退牧还草工程建设总规模23505万亩。其中，禁牧围栏完成9292万亩;休牧围栏完成11808万亩，划区轮牧640万亩，退牧还草工程的实施对促进草原生态恢复、草原畜牧业发展、推动工程区经济社会发展发挥了重要作用。虽然内蒙古草原生态建设取得一定成效，但治理规模仅占其草原总面积的20.65%，占退化沙化草原面积的33.3%，急需治理的退化沙化草原面积仍然巨大，仍有14.76%的草原退化沙化势头加剧。内蒙古用十五年的时间，投入大量人力、物力和财力，取得了草原综合植被覆盖度由2001年的30.65%提高到2010年的38.85%，进一步提高到现在的44.1%，总计提高了13.45个百分点，再用5年时间将其提高13.45个百分点，困难可见一斑。面对国家日益强化的“生态红线”，草原生态治理的立地条件越来越差，建设难度进一步加大，建设的任务依然十分艰巨。

三、治理中的突出矛盾

近些年来，国家投入了大量的人力、物力、财力，牧民也做出了较多牺牲，使得草原生态治理取得一些成就。但仍存在不少矛盾与问题，主要表现在：

（一）缺乏整体性及综合性

项目之间相互割裂，独立运作，没有统一性和相互之间的协调协作，即使针对同一个牧区的项目也是各行其是、各为其主;项目建设内容单一，如退牧还草工程一般仅限于围栏和饲料粮补助，但围栏耗掉了项目的大部分资金，而饲料粮补助标准多年不变且偏低;草原生态治理工程中退牧还草、牧民定居、畜牧生产方式改进、饲草料基地建设、畜种改良、草场改良、草原生态监测等方面的综合性差。

（二）增收与保护矛盾并存

在草原牧区，尤其是纯牧区，当地的工业、服务业大多比较落后，就业机会少、收入渠道窄，牧民的收入几乎全部来自于草原畜牧业。2014年内蒙古牧区居民人均可支配收入中，除转移性收入外，经营性收入占82%，靠天吃饭、靠畜吃饭、靠草吃饭的特点十分显著。一方面，牧民有增收致富的愿望，牧畜养得越多越好;另一方面，草原不堪重负，草场退化，生态环境恶化，草原生态保护迫在眉睫。此外，随着市场化和城镇化进程的加快，牧区的交通、通信、教育及其他生活成本日益提高，牧区居民也更加需要从有限的草地上获取更多的收益，用以维持其相对以往的高消费，牧民增收致富与草原生态保护将会是长期存在的一对矛盾。

（三）政策效果不尽人意

2011年国家启动了草原生态保护补助奖励机制，实行禁牧、草畜平衡补奖政策，补助奖励的资金规模为40.4475亿元，其中用于禁牧的补助标准为每亩6元，自治区确定的禁牧补奖总规模为40400万亩，并要求到2015年全区减少2688万羊单位，相当于补助奖励草畜平衡2.42亿亩，两项相加就用去了补助奖励资金的68.9%。禁牧减畜后的主要措施是要大力推行舍饲半舍饲养畜，由于建设资金存在缺口，与禁牧、草畜平衡相配套的人工饲草料地、棚圈、储草棚、饲草料加工机械、青贮窖等基础设施建设滞后，禁牧、草畜平衡效果受到一定程度的影响，依靠天然草原放牧仍然是一些地区和一些牧户的主要生产方式。全区33个牧业旗县中，30个存在不同程度的超载，冷季超载量达到1100多万个羊单位，平均超载率为27.8%，最多的达到62.6%，掠夺式的生产经营方式还未从根本上得到解决。

（四）忽视了草原生态系统的完整性

用途各异的围栏造成整个草地牧压不均，部分草地因放牧强度过大而退化，部分草地因放牧强度不足而退化。如果连续多年禁牧，草地生产力的下降幅度可能会更大。同时，牧压不均使部分草地牧草单一化，优良牧草比例减少，草种多样性丧失，草地的整体生产能力下降。此外，多数围栏外草地踩踏严重，植被遭到严重破坏、沙石裸露，逐渐演变成牧道，加剧了草原环境的碎片化，在一定程度上降低了草原的水源涵养能力。

（五）补偿标准低

国务院发展研究中心的调查显示：对于禁牧的补偿标准，63.7%的牧民认为“低”;对于退牧还草工程实施后牧民遇到的最大困难，36.7%的牧民认为是饲草料不足，41.7%的牧民认为是资金短缺，13.9%的牧民认为是养殖数量减少;40%的牧民认为“休牧增加了牧民的饲养成本，很难坚持”;对于项目的实施对牧民收入的影响，超过60%的牧民认为“饲养成本增加，收入下降”，超过50%的牧民认为“养殖头数减少，收入下降”。

四、需要解决的问题

（一）完善长期化制度建设，建立可行的生态补偿机制

把休牧、禁牧、草畜平衡确定为长期的草原行政性管理制度，休牧、禁牧期的时间长短、空间范围大小等相关参考指标，由农业部草原监理总站会同各地主管部门共同制定，并根据各地的实际情况，先期以旗县为单位发布，在实践中不断总结经验，逐步完善草原休牧、禁牧的长期化制度建设。

建立不断完善的补偿机制是生态治理能否成功的关键。首先，要使生态补偿制度法制化，依法执行补偿，保证补偿的科学性、合法性、有效性;其次，不但要补偿生态保护、建设的经济成本，还要补偿生态效益的价值;再次，建立专项资金，加大对基础设施建设和牧业生产设施的投入。

（二）制定有效的开发环评体系，探索各方利益均衡政策

对生态脆弱地区而言，选择适合当地自然环境的产业是解决当地生态问题与发展问题的关键。只有适合当地生态条件的产业模式才能产生良好的经济效益，才能形成有效的经济拉动，所以，建立有效的产业开发的环评机制是当务之急。 这不仅意味着对产业开发进行环保方面的限制，更意味着为适合当地的产业开发提供一个有针对性的生态信息参考框架，以避免产业选择的盲目性带来更大的经济损失和生态代价。

“国家要生态、地方要发展、牧民要生活”是生态治理过程中无法回避的问题。应该明确的是，草原的生态保护并不只是一个国家“赎买生态”的过程，而是一个在发展过程中如何取得生态保护与地方经济社会发展之间权益平衡的问题，这无疑在考验各级政府的决策智慧。因此，需要更加深入的调查研究和更具有创新性的政策改革，以达到草原生态恢复和牧区同步发展的良性循环，实现北方亮丽风景线的奋斗目标。

（三）树立生态保护优先意识，调整草原畜牧业经营结构

草原生态是牧民生产发展、生活宽裕的基础，是牧区可持续发展的保障，只有中央与地方、政府与牧民同心协心，树立草原保护意识和优患意识，共同关注草原生态、牧区发展，才能使保护草原的各项措施办法贯彻实施下去，才能更好地建设、保护草原。

草原牧民居住分散，生产、销售大多以一家一户为单位进行，畜牧业生产处于规模小且分散的初级阶段，在这种情况下，政府应积极引导和扶持牧民自愿开展合作组织活动，引导畜牧业向产业化发展，扶持龙头企业带动牧户致富，提高畜产品附加值，为牧民提供生产、销售等服务，提高畜产品附加值，使牧户在产业化中获得更多的利润。

（四）加快牧区教育事业发展，完善牧区社会保障制度

教育是解决草原生态问题、促进牧区发展最佳途径之一。一是要加强对牧民的职业培训，包括养殖、防疫、配种等畜牧业生产技术，驾驶、烹饪、建筑、电器等专门技术，为牧民外出就业奠定基础;二是抓好基础教育，公平配置教育资源，为牧民子女提供高质量的教育服务。通过教育，将部分牧民有序、顺利地从牧区、牧业转移到城市，实现非牧就业，减轻草场压力，提升牧区发展层次。

草原畜牧业的生产风险性很高，灾情时有发生，有些灾情是毁灭性的。加大对老弱病残户、贫困户的扶持力度，解决好牧民生产生活面临的困难，进一步完善牧区的社会保障制度，是草原生态治理、牧区全面发展、实现与全国同步迈入小康社会的重要举措。

五、结束语

寻求生态和经济互动发展，必然要求在经济社会活动中解决好生态系统的动力机制与经济系统的利益关系，形成能够实现自然生态系统和社会经济系统良性循环的动力机制，建立起生态系统和经济系统相互融合的生态经济系统，使二者互为发展动力，这是实现生态和经济良性互动发展的核心问题。

因此，在发展牧区经济时，必须重视生态环境的保护，实现环境保护与社会经济发展同步规划、同步实施、同步发展，实现“社会—经济—环境”这个复杂系统的良性循环，最终达到社会、经济、生态效益的最佳结合和有机统一。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：康伟