生态文明视野下内蒙古农牧业发展的机遇与挑战

周杰+乔光华

中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》，对我国生态文明现状做了判断，并系统地从理念、制度、技术、政策等方面提出了建设生态文明的具体要求。《意见》与主体功能区规划、全面建设小康社会等政策和目标一脉相承，顺应了时代发展的需要，明确了处理资源开发利用、经济建设、社会发展等活动与生态文明建设关系的行为准则，具有重要的战略影响和指导意义。内蒙古自治区是生态比较脆弱的地区，过去几十年来，全区人口规模不断增加，自然资源的开发利用强度大，经济社会发展与资源环境之间的矛盾比较突出。如何处理经济建设、社会发展和生态保护的关系，也一直是个备受关注的热点问题。

内蒙古自治区是我国农畜产品的重要产区，2013年自治区党委提出“8337”发展思路，明确把内蒙古定位为“绿色农畜产品生产加工输出基地”。2014年全区粮食生产迎来十一连丰，总产量保持在550亿斤以上;肉类总产量、牛奶和乳制品等畜产品产量自治区也一直保持在全国前列。然而，农牧业取得巨大发展成就的同时，也应该看到我区生态环境为此付出了巨大代价。加快推进生态文明建设与自治区转变农牧业发展方式、依靠创新驱动提质增效、努力实现集约的、可持续的、环境友好的现代农牧业发展战略高度契合，《意见》必将为自治区农牧业转型升级提供巨大的动力和保障。

首先，生态文明理念的形成、巩固、加强和提升，有助于进一步加快转变农牧业发展方式，推进农牧业结构调整，大力发展农牧业循环经济。我区过去农牧业发展造成了耕地和草地退化、地下水位下降、荒漠化、盐碱化增加等问题。各级干部和广大农牧民对此已经有了认识，《意见》的发布将会进一步强化广大干部和群众的生态保护意识，提升人与自然和谐共生、良性循环、全面发展和持续繁荣的生态文明观，增加人们防治农业面源污染、科学利用草原、科学施用化肥、农药，推广节能环保型炉灶，净化农产品产地和农村居民生活环境等行为的自觉性。

其次，生态文明建设对加快发展乡村旅游休闲业、特色经济林、林下经济、森林旅游等林产业以及有机农业和生态农业创造了条件。都市快节奏的生活，使得人们更加需要在节假日回归自然，享受原生态、纯天然、慢节奏的生活方式。因此，依托优美的自然环境和生态资源，通过发展乡村休闲旅游、农（牧）家乐、近郊水果和蔬菜的采摘园以及林下经济、森林旅游等林产业，可促进地方经济发展和人民增收，使生态系统服务价值真正转变为老百姓看得见、摸得着的实实在在的经济收入，民众也会从心底里认识到保护生态环境的重要性，也才有动力和能力保护生态环境。发展有机农业、生态农牧业等也是顺应这一发展趋势的新型产业形态，实现了生态环保与经济发展之间的高度统一。

再次，政绩考核制度改革为地方政府兼顾生态与发展提供保障。为了扭转地方政府唯GDP的政绩观，真正将生态环境建设落到实处，《意见》出台和完善了地方各级政府的政绩考核办法，实施根据区域主体功能定位，差别化的考核制度。具体包括：（1）对限制开发区域、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核;（2）对农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价;（3）对禁止开发的重点生态功能区，重点评价其自然文化资源的原真性、完整性。这一考核办法的出台与执行，消除了地方各级政府在发展地区经济与保护地方生态之间的顾此失彼，根据实际情况真正将地区生态文明建设作为推动地区发展的抓手。在此基础上，通过财政转移支付、生态价值付费等多种办法，筹集生态建设资金，让老百姓在保护生态环境的过程中获得收入，提高生活水平，享受到经济发展的红利。

加快生态文明建设为自治区农牧业现代化的进一步发展带来了巨大发展机遇的同时，也应该看到当前及未来一段时期我区农牧业都将处于农畜产品生产成本快速攀升、竞争力下降，农牧业资源开发过度、退化加重等为主要特征的农牧业发展新时期。在这一时期，加快推进生态文明建设对我区农牧业的进一步发展也提出了一些挑战。

第一，农牧业产业的结构、质量和效益问题比较突出。加快推进生态文明建设，必须掌握国际、国内两种资源、两个市场的状况，构建科技含量高、资源消耗低、生态环境影响小、经济效益好的产业结构，有效降低发展的资源环境代价。我区农牧业与此还存在较大差距，主要表现在以下三个方面：（1）全区大部分地区水资源缺乏，工农业用水矛盾突出，地下水位下降显著。在开放条件下，调整结构，降低水资源消耗、提高经济效益，就需要发展节水、高效、特色农牧业，就需要充分的国内外信息，但现在的农业信息化能力和水平支撑不够;（2）我区农牧业生产仍然主要沿用传统农牧业生产方式，绿色、优质农产品的产量占农畜产品总量的比例还很低，品种比较单一，且绿色食品、优质农畜产品的规模化、专业化、市场化程度较低，无法满足消费者多样化的市场需求;（3）在农畜产品质量标准体系、生产经营方式以及运行管理模式等方面都存在发展滞后问题，无法适应当前经济社会发展需要，面临着巨大的风险与挑战。

第二，生态保护与修复、环境污染防治受到地区财力的限制。加快生态文明建设要求强化农田生态保护，加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度，加强耕地质量调查监测与评价，严格落实禁牧休牧和草畜平衡制度，加快推进基本草原划定保护工作和继续实行草原生态保护补助奖励政策等。这些项目的推进都需要中央和地方财政资金的支持。随着经济步入新常态，国家财政压力不断增大，财政转移支付力度增长空间在进一步缩小。与此同时，我区地处生态环境脆弱区和经济欠发达地区，生态环境压力大，总体财政实力不强。随着经济新常态的到来，我区主要优势产业能源、化工、冶金等遭遇市场瓶颈，地区财政增收的步伐在逐渐减缓。盟市发展又极不均衡，财政资金配套能力弱。在此现实状况下，加强生态文明建设对我区农牧业的快速、优质发展提出了更加迫切的要求。

第三，科技支撑力不足，科技服务体系不健全。科技创新是加快推进生态文明建设、缓解经济发展与生态资源环境之间矛盾的关键。然而，目前全区农牧业经济发展的科技支撑能力不足问题比较明显，农牧业资源单位产出率低，关键环节机械化水平低，粮食单产低于全国平均水平，农牧业科技自主创新能力不强，农牧业科技贡献率低于全国平均水平。2012年，内蒙古农牧业科技进步贡献率约为48.5%，比全国平均水平低7-8个百分点，比国内先进省市低十几个百分点，比国外发达国家低二十多个百分点 。此外，我区农牧业科技信息化建设存在缺乏统一规划和管理，服务网络与服务手段不足、渠道不畅，农牧业信息资源缺乏统一标准，信息技术与农牧业技术对接不够，农村科技信息资源分散且共享机制不健全，经费投入不合理、缺乏稳定的高素质农业科技信息服务队伍等问题。旗县级农技推广服务能力有限，乡镇农技推广机构人员不足直接导致农牧业科技普及率不到位，覆盖率低，科技推广“最后一公里”的问题依然没有得到根本性解决 。

经过三十多年的快速发展，我区经济总量已经具备了一定的规模，但是与发展相伴随的生态破坏、环境恶化、自然资源枯竭等一系列问题日益显现，与广大民众对幸福生活的追求差距明显，生态文明建设对于自治区农牧业的发展有着深刻和广泛的影响。为了适应挑战，未来我区应主要做好以下几方面的工作：

（1）推动建立要素价格市场化形成机制。其主要包括，土地产权的确权登记，在落实农村土地集体所有的基础上，稳定农户承包权，推动经营权流转，加快水权交易试点，培育和规范水权市场。

（2）健全和完善自然资源资产产权制度和用途管制制度。对河流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任;完善自然资源资产用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。

（3）坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度，完善草畜平衡制度，强化土地利用总体规划和年度计划管控，加强土地用途转换许可管理，加强草原生态监测和用途管制。

（作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院）

责任编辑：杨再梅