智慧政务与政府治理转型

文/张勇进

互联网的普及使得我国经济社会发展的技术基础发生了质的变化，互联网不仅在成为新型主流媒体，而且在支撑越来越多的各类创新应用，对老百姓日常生活的渗透力度持续扩大，改变了政府治理的社会基础。

互联网时代，政府部门对社会的治理面临着新的挑战，迫切需要加快转型。我国社会发展已进入互联网“新常态”，呈现出不同与往常的新特征。互联网的普及使得我国经济社会发展的技术基础发生了质的变化，互联网不仅在成为新型主流媒体，而且在支撑越来越多的各类创新应用，对老百姓日常生活的渗透力度持续扩大，改变了政府治理的社会基础。

政府治理亟需转型

首先，互联网上各类信息良莠不齐，新应用层出不穷，部分政府部门对于如何治理力不从心。目前，多数政府部门对互联网发展的环境变化，特别是网民普遍使用各种互联网终端和新应用这一新变化准备不足、应对不力。面对互联网海量信息，公众对政府权威信息的需求越来越高，对政府积极主动的回应愈加期盼。

以互联网信息查找方式的转变为例。截至2014年12月，我国网民使用搜索引擎查找信息的比例已达到80.5%，此类用户规模达5.22亿，其中手机搜索用户数达4.29亿。互联网搜索引擎和手机搜索已经成为公众获取信息的代名词，政府部门在互联网上发布信息，主动考虑搜索引擎和手机搜索的新变化，适应搜索引擎和手机终端技术特征进行发布和设计的并不多见。政府部门在互联网上十余年积累的海量信息，总体上还处于“不可见”的状态，致使来自政府官方的权威信息和便民服务无法及时被公众方便、快捷地查找到，甚至被一些负面、失实、诋毁的信息所取代。

其次，我国网民互联网接入越来越呈现移动化、智能化的特点，网络社交媒体也在向服务交易平台转化，而绝大多数政府部门都还没有向移动终端用户提供有针对性的在线服务，针对百姓使用广泛的社交平台提供政府移动服务应用的更是屈指可数。

以微信社交平台为例，微信已发展成为百姓身边最为便捷、使用最为频繁的信息渠道和服务通道。2014年第三季度末，微信这项应用的月活跃用户数4.68亿，2015年除夕至初五（共六日），微信红包收发总量为32.7亿次，其中除夕当日收发总数达到10.1亿次。网民也希望在这类社交媒体上享受到政府信息和服务的有效供给，尽管部分政府开通了微信公众号，但在适用性、及时性、回应性等方面还远远无法满足公众需求，微信这类社交媒体在政府治理转型中的应用还远远不够。

当前，实现政府治理转型，迫切需要把握并适应互联网信息传播和应用创新的新特征，重视互联网上的新型社会群体及其所反映的各种社会新态势，主动适应“新常态”，切实从用户需求视角和技术针对性出发，不断创新，将各类政府信息有效地传播出去，改进政府各类办事平台和服务通道，确保公众能够及时、准确地找到政府的权威信息和公共服务。互联网时代，政府工作与老百姓期望存在一定的差距。而造成这种问题的重要原因，就是一些政府部门没有或者无力了解广大网民的真实需求，往往是套用传统的工作路数和管理手段，简单地按照上级要求和自己理解开展工作、提供服务，导致响应迟缓。当公众在互联网上找寻和了解政府相关信息、表达公共诉求和办理相关事项时，常常面临“提供的信息和服务不需要、需要的信息和服务找不到”的尴尬。要破解这一难题，政府部门就需要充分意识到互联网技术和应用对政府服务和管理的影响，全面应用智慧政务服务，坚持用户“需求导向”，建立政府管理与用户体验之间相互促进的良性循环，满足互联网时代广大网民的服务需求，全面提升互联网时代的服务能力，消除政府服务供给与用户需求之间的“鸿沟”。

开启智慧政务服务

当前，智慧政务正在成为互联网时代政府治理发展的新形态。智慧政务就是运用信息和通信技术手段，整合互联网上社会群体与政府治理相关的各项数据信息，对包括经济发展、社会管理、生态保护、文化建设、政治文明、城市服务等公共活动在内的各种需求进行分析判断，进行科学决策，作出智能的回应，并不断评价政策运行效果改进决策，为各类社会群体创造更美好的生活。智慧政务是建设智慧政府的基础，可以成为政府治理创新的新路径。

笔者提出的智慧政务服务框架，反映了智慧政务的主要内容体系。政府部门实现互联网时代的治理转型，提升掌控能力、响应能力和服务能力，提高决策质量和社会满意度，就必须从理论到实践实现大的突破，而这个突破点就在于运用基于大数据分析技术的智慧政务服务框架（如图）。

图 智慧政务服务框架示意图

本文作者在首届智慧政务建设高峰论坛上发表演讲

智慧政务服务框架的基础是大数据分析。政府治理成功转型必须依靠大数据，依靠大数据分析技术。对智慧政务服务而言，大数据分析，不仅仅在于互联网网民数据和政府业务数据容量之大、类型之多，更为重要的意义在于分析这些数据可以创造出更大的公共价值，通过对海量数据的深度挖掘与多维剖析，可以比较准确地掌握政府服务和管理的变化动态，发现公众新需求，使政府治理能力得到有效提升，形成政民融合、良性互动的社会治理新格局。

智慧政务服务框架以大数据分析技术为基础，以用户需求为导向，通过实时透彻感知社会群体需求，及时进行评价，科学开展决策，作出准确反应，改进服务和管理短板，向网民传播政府动态信息，主动为公众和企业提供便捷、精准、高效的服务，提升政府治理能力和水平，其内涵包括智慧感知、智慧评价、智慧决策、智慧管理和服务、智慧传播五个方面。

智慧感知用户需求

智慧感知用户需求是智慧政务服务框架的“龙头”。互联网时代，不掌握各类社会群体每时每刻的需求数据，就难以有效决策，难以有力开展工作。智慧政务服务坚持走互联网上的群众路线，用户需求和群众需要是政府治理的方向。智慧政务服务与传统政务的根本区别就在于能够借助大数据分析技术全面感知用户的多样化需求，并在了解需求的基础上作出针对性响应，实现供需之间的良性互动。

智慧感知具有网民数据实时感知和群体态势整体把控两个特点。一是对网民具体数据进行实时感知分析，改变了传统的层层信息上报和事后性应对响应，实现对海量网民众多具体需求的实时感知和提前预判；二是通过不同社会群体的态势数据进行多维度、多层次的总量分析，把从单个网民需求细节的感知上升到不同地区、不同利益群体、不同社会阶层的群体需求判断，从而确保政府治理更加有效、更加精准、更加个性化、更加人性化。

智慧感知的落实需要大数据技术提供有力保障。互联网上6.49亿国内网民以及其他企业机构和民间组织每日产生或发布的各类公开数据，十余年来国内各级党政机关建设的电子政务系统在日常运转中生成和拥有的业务数据，都是智慧感知的数据源泉，容量庞大。要想实现相对准确的智慧感知，就需要基本知悉每类用户的各类真实需求公开数据，掌握各类用户属性及其行为数据，如所在地域、社会身份、来源渠道，及其上网时间、关注内容、热点跃变、网络情绪、访问规律、环境变化等，据此挖掘出不同类型用户的公共需求，为有效治理奠定基础。

在利用大数据分析技术感知用户需求方面，欧美发达国家在网站管理和换届选举方面的应用已经卓有成效。如美国联邦政府门户网站（www.usa.gov）应用大数据采集分析技术，在用户登陆政府网站的同时，系统将会自动记录访问者的地址、登陆时间、渠道来源、关注的主题、信息、页面、跳出页面、访问质量等数据，全面、精细地分析用户访问行为，对用户的需求特征、服务热点和行为规律进行深入剖析，在数据分析的基础上不间断地对用户需求进行反馈评估，及时掌握网站运行情况，有针对性地改进政府网站服务。

智慧评价政策绩效

智慧评价是智慧政务服务框架的必要环节。国家政策在“最先一公里”或者“最后一公里”中出现各种中梗阻，与政策执行部门有关，也与政策内容与需求的不适应性有关，这就需要对政策绩效进行智慧评价。智慧评价就是在全面感知用户需求的基础上，采用大数据分析评价技术对政策的执行对象、执行过程、执行效果和既定目标、社会预期、意见反馈、态度情绪等相关数据进行实时全面的动态分析，评估政策总体效果，提出调整建议。因此，智慧评价要求在传统的定期评估、督查督办的基础上，动态反映政策过程和政策相对人的每项数据指标的变化情况，为政府治理提供数据支撑。

智慧评价与传统的政府绩效评价相比，有三大特征。第一，评估内容以公共政策的相对人的用户体验为主体，同时，结合各地各级公共政策执行部门的自我总结评估，兼顾政策制定、执行和用户反馈及需求，涵盖内容、功能和效果三个维度，重在回答政策效果“好不好”这个问题。第二，动态的评估过程，贯穿公共政策整个生命周期，实现定期评估与实时动态评估的有机结合。用户需求和对政策执行过程中的反映变化很快，在互联网时代必须实时动态管理公共政策过程，实现政策制定的正向良性循环。第三，定量评估和可视化展现为主，兼顾传统的第三方定性评估和文本报告输出。智慧评价强调从公共政策大数据出发，用数据来说话。评估结果展现方面，除了传统的文字报告外，多采用信息可视化的方式在手机终端、电脑或者大屏系统上进行直观展现，提高吸引力。

智慧决策重大事项

智慧决策是智慧政务服务框架的核心。传统的决策多是基于各个部门上报的零散数据、部分专家的建言献策和决策者的个人经验，定性判断“拍脑袋”决策为主，带有分散性、零碎性、局部性的特点。互联网时代，各级领导迫切需要总体掌握本地区本行业的管理与服务数据，依据完整、及时的全业务客观数据进行分析判断、统筹谋划和调整优化，辅之以经验直觉决策。对重大事项进行智慧决策，实现从分散决策向高效决策转变，就是在智慧评价公共政策的基础上，运用大数据分析技术，识别政策改进和调整的方向，确立政策新议题和内容逻辑技巧。

智慧决策充分考虑到了不同社会群体需求的时空变化。现有数据分析表明，互联网用户需求与政治、经济、社会、文化、生活密切相关，带有明显的时空变化规律。在智慧政务服务框架中，整个决策分析工作都是在访问时间和页面空间、地理空间构成的立体时空轴内展开。分析不同社会群体用户需求的时空变化规律，有助于帮助改进智慧决策，调整服务和管理策略。国家重大政策的决策与出台时机，需要和社会群体的需求热点发生时空密切吻合。各项重大改革举措和重要便民利民政策，如果和社会群体的呼声、和群众的生产生活规律基本一致，政策效果就会更好。脱离群众公共需求的季节性变化特征，出台其他政策，要么群众漠不关心，要么收效甚微。

首届智慧政务建设高峰论坛微信签到墙

智慧决策还要考虑不同社会群体需求的地域变化。各地发展水平不同，群众关注热点不一致，国家政策的决策需要考虑用户需求的地域差异性和层级性。研究发现，省内网民、国内省外网民以及国外网民等不同地域网民对于同一级地方政府的基本需求具有明显的差异性，同一个地区的网民对于中央政府、省政府、地市级政府和乡镇政府的服务需求也是不尽相同。这就说明，各级政府的决策及其所提供的服务内容，在地域上具有明显差异性，比如，农业大省对中央出台的农产品补贴政策高度关注，经济发达地区对于国家税收普惠政策则非常感兴趣。

智慧决策就是在做好公共政策评价的基础上，根据不同地区、不同时空的网民需求特征和政策反映，不断发现新问题，捕捉新热点，不断调整优化政策，实时制定出台顺应民意、广得民心的好政策。要做好智慧决策，就需要建设并用好各级政府大数据分析云设施。

提供智慧管理服务

在智慧决策的指导下，智慧管理服务就是持续、快速地改进服务和管理，对现有服务管理短板进行快速、准确的定位，并有针对性地进行优化改进。智慧管理服务是智慧政务服务框架的现实落脚点，只有提供智慧管理服务，才能直接触动群众，影响到网民的日常生产生活。

利用大数据技术实现服务管理短板的快速发现，是智慧政务服务的核心。常见的服务短板主要表现为：服务内容与用户需求不匹配，服务供给平台和用户基本渠道不一致，服务设计不完善且用户体验落后。到目前为止，网民点击行为热力图和服务流程漏斗转化图，是快速定位信息服务和办事服务的短板的有效工具，它能反映政府信息的受欢迎程度，判断网民办事路径变化是否正常，据此找出不受欢迎的内容和网民流失原因，优化信息展现和办事流程。

智慧管理服务必须具有较强的时效性，能够适应互联网时代网民需求热点的快速轮换。如前所述，现代网民需求带有较强的时效性、地域性特征，而且在不同群体、特定事件、重大活动中，需求热点还在不断变化。智慧管理服务，就是运用大数据分析技术，找出最直接反映用户需求的实时数据，实时统计分析用户需求和情绪变化，发现当前用户关注最多、存在较大短板的服务热点，提供给领导进行决策，加以改进。

智慧管理服务的改进手段多种多样。在互联网服务方面，可以对服务栏目进行调整、合并、搭桥与优化，也可以快速进行热点服务聚合，根据地域来源和用户身份提供针对性服务，缩减服务流程，创新内容展现方式，不断弥补短板。

智慧传播公共信息

智慧传播是智慧政务服务框架的闪光点。智慧决策和智慧管理服务都不是固步自封，不是自我发布相关信息就万事大吉，都需要将发布的相关信息传递给公众，甚至在公众的常见渠道中进行主动发布、适应性发布和互动式发布。要实现政府治理的有效转型，就需要遵循互联网独特的信息传播规律，运用大数据分析技术精准掌握用户的信息获取渠道特征和动态内容需求，再将有效组织的信息和服务通过用户的主渠道主动推送出去，确保有效打通互联网时代政府与网民的信息通道，实现两者之间的良性互动。

当前，智慧传播需要在技术上做好用户信息搜索渠道和移动终端的适应性改造，提高信息发现的概率，满足不同终端网民的信息需求。首先，我国有5.22亿网民习惯于使用搜索引擎查找信息，对搜索引擎高度依赖，这就天然地决定了搜索引擎是智慧传播公共信息与服务的“最先一公里”。智慧传播就是要不断提高政府发布信息在搜索引擎中的可见性，提高搜索引擎准确、快捷地查找到政府信息的可能性，使来自政府部门的信息处于主流搜索引擎搜索结果的前列，确保用户以“第一视点”发现各类信息和服务。其次，智慧传播要考虑用户访问终端出现的新变化，满足5.57亿手机用户终端的可见性问题，防止服务推送的“最后一公里”出现中梗阻。手机用户与传统的电脑终端用户有明显的不同，比如手机容易携带、屏幕小、访问时间碎片化、效能有限、地理位置定位相对准确等，这些都要在智慧传播，甚至是智慧管理服务中加以考虑。不宜简单地将政府网站发布的信息内容或者信息展现方式，在移动终端直接复制，需要重新编辑剪裁信息内容，选择适合于小屏幕的展现方式，满足移动终端用户特有的需求。