深化供销合作社改革与下放金融自主权

周立

合作金融是农村金融体系的基础，发展农村合作金融，是解决农民融资难问题的重要途径，是合作经济组织增强服务功能、提升服务实力的现实需要。合作金融与政策金融、商业金融一起，是农村金融体系的三驾马车。

建国以来，我们在合作金融的建设上，进行过多种尝试。贯穿其中的一条主线，是以农村信用合作为代表的合作金融建设。自上世纪50年代以来，我们首先有一个组织化的进程，全国范围内推动了生产合作、购销合作、信用合作这三大合作化运动。改革开放后，又经历了一个去组织化的过程，三大合作要么停止运行（以人民公社为代表的生产合作），要么落入低谷（以供销社为代表的购销合作），要么走向变异（以农信社为代表的信用合作）。自2003年农信社下放地方负责，走向商业化改革方向以来，新型合作金融的主体，就处在不确定状态。2007年放宽农村金融市场准入后，依托农民合作社、供销合作社的新型农村信用合作被寄予厚望。如今出台《深化供销合作社综合改革的决定》（以下简称“《决定》”），推动供销合作社发展多种类型的合作金融，对于新型农村金融体系的建设，具有里程碑式的意义。

新“三农”的三大关系

习近平指出：“只有工人阶级和作为工人阶级先锋队的中国共产党，才是代表先进生产力和生产关系的力量。”伴随中国工业化、城镇化进程的深入，生产力得到极大释放，需要生产关系随之调整。换句话说，“蛋糕”（生产力发展带来的）越做越大，切分“蛋糕”（生产关系变革）变得越来越重要。生产关系不能适应生产力的发展需求，产生了生产力与生产关系之间的矛盾，究其本质，是社会总利益与各个群体的利益目的之间的矛盾。当前中国社会的最基本矛盾，在生产力方面已得到极大缓解，但在生产关系调整上，迫切需要深化改革。

农村生产关系的变革，是广大农民在生产过程中的所有制形式、社会地位及相互关系的变革，突出表现为新“三农”的三大关系。

农民与农民的关系。以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的建立过程中，出现了明显的“统”得不足、“分”得过度的问题。至今，双层经营只有分户经营这一层了。在分户经营基础上，无论是单家独户的原子化生产与交换，还是农村市场化进程中的相互竞争，都无法构建和谐的农民与农民关系。农民需要生产、购销、消费、信用等方面再组织化，走向互助联合的综合合作，才能重构农村新型社会关系。

农民与市场关系。中国两亿多农户的家庭经营，一直面临着小生产和大市场的矛盾。是单枪匹马闯市场，还是联合互助去交易？应该说，分户经营曾经极大释放了农村生产力，但伴随市场化的深入，单家独户干不了、干不好、干起来不划算的事情日渐增多，必须重构农业生产关系。我们近些年寄希望于种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体，来扮演起重构农业生产关系的重任。但这远远不够，毕竟，以家庭经营为基础，是世界范围内，也是中国几千年农业历史的基本事实，无法改变。必须在家庭经营的基础上，推动互助合作等“统”的工作，才能解决“分”带来的单个农民闯市场带来的交易地位不对等问题。

农民与政府关系。两亿多分散农户，对应两千多个县级、四万多个乡镇政府的治理，也存在巨额的交易成本过高难题。政府在县乡村三级治理上，既有干预之手，也有帮助之手，但这都需要具体可行的抓手。如果政府推动资本下乡、部门下乡，可能进一步促使农民分化和原子化，加重农民对市场的依赖关系，这种干预会出现政府失灵。如果政府推动城乡要素的平等交换，致力于农村再组织化，引导专业合作走向综合合作，就会发挥帮助之手的作用。

三大关系的改造，决定了“三农”问题的基本走向，改造方向就是再组织化。《决定》供销社深化改革的部署，推动了以综合合作为导向的，顶层设计与基层探索的双向互动。

走向综合合作的重要尝试

关于深化供销合作社综合改革的决定，应该说是政府伸出帮助之手的重要尝试。《决定》提出了三个“迫切”和一个方向：“农业生产经营方式深刻变化，适度规模经营稳步发展，迫切要求发展覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务；农民生活需求加快升级，迫切要求提供多层次、多样化、便利实惠的生活服务。新形势下加强农业、服务农民，迫切需要打造中国特色为农服务的综合性组织。”在东亚地区，以小农经济为主要经济基础的社会里，无一不是以乡村两级综合性合作组织，作为生产关系载体。我们经过30多年的去组织化后，重归再组织化的道路上，是对历史经验、国际经验和现实问题的尊重和回应。

《决定》也对供销合作社的特殊身份和地位，做了准确的描述：“长期以来，供销合作社扎根农村、贴近农民，组织体系比较完整，经营网络比较健全，服务功能比较完备，完全有条件成为党和政府抓得住、用得上的为农服务骨干力量，要充分用好这支力量。”作为中国最大的合作经济组织，自1954年以来，供销社已经形成了国家、省、市、县、乡五级组织体系，有联合社、成员社、基层社。县和县以下已有2.5万家基层社，当前供销社经营触角和服务领域已经覆盖了80%以上的乡镇，和接近60%的行政村，是一个组织体系、经营网络、服务功能最为健全的贴近“三农”的服务组织，有改造为综合性合作组织的基础条件。但是，《决定》也指出了相应的问题：“目前供销合作社与农民合作关系不够紧密，综合服务实力不强，层级联系比较松散，体制没有完全理顺，必须通过深化综合改革，进一步激发内生动力和发展活力，在发展现代农业、促进农民致富、繁荣城乡经济中更好发挥独特优势，担当起更大责任。”考虑到体制机制改革困难，也需要一个日程表。按现有的安排，到2020年，要把供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，切实在农业现代化建设中更好地发挥作用。

实际上，引导农户走向综合合作，也是在落实《宪法》的基本要求。《宪法》第八条关于集体经济的部分，有如下规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”《决定》提出，经济实力较强的基层社要扩大服务领域，积极发展生产合作、供销合作、消费合作、信用合作，加快办成以农民为主体的综合性合作社。这落实了宪法的综合合作要求，也有利于解决我们五行八作多种经营的综合小农，与只有专业合作的不匹配矛盾。《决定》还提出打造城乡社区综合服务平台，让供销社发挥提供包括文体娱乐、养老幼教等在内的多样化服务，发展生态养生、休闲观光、乡村旅游等新兴服务业功能。可以说，此次供销社的深化改革，是引导走向综合合作的重要尝试。

农村金融自主权的下放

早在1992年，邓小平同志在南巡上海时，对金融的地位做出阐述：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。”转到农村的语境，农村金融很重要，是农村发展现代经济的核心。但长期以来，农村经济机体如同缺乏心脏一般，没有金融自主权。金融掌握在谁的手中，就为谁服务，由于缺乏金融自主权，一系列面向农村的金融安排，就常常扮演将农村资金汲取出来的抽水机角色，使得农村经济常常处在失血状态。

在农村金融制度上，我们长期以来寄希望于农信社能恢复合作制。这从1984和1996年两次农村金融改革的安排中，可以看出。1984年国务院105号文要求，农信社要恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。明确界定其为合作金融组织性质，不能作为农业银行的基层机构，将农信社从政社合一的体制下解放了出来。1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》（国发[1996]33号文）也明确提出，农村金融体制改革的指导思想是“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。将农村信用社从农行独立出来，向合作制方向发展。并在信用联社基础上，有步骤地组建农村合作银行。

但在农信社走向官办，进而又走向商业化之后。深化改革的目光，就有农信社转移到供销社了。基层社作为供销合作社在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织，被定位为供销合作社服务“三农”的主要载体。要按照强化合作、农民参与、为农服务的要求，逐步改造为以农民社员为主体的合作社。

主体性的获得，为农民从供销社改革中，得到金融自主权，提供了制度前提。《决定》提出了，供销社获得七种形式的基层金融探索权利：资金互助合作、互助合作保险、中小型银行、融资租赁公司、小额贷款公司、融资性担保公司，与地方财政共同出资设立的担保公司。

在农村资金互助合作上，有明确的四项要求：社员制、封闭性、不对外吸储放贷、不支付固定回报，另有一个隐含的要求“社区性”。通过这五项要求的满足，以资金互助合作为主要体现形式的合作金融自主权，就回归到农民手中。金融自主权回到农民手中，为合作金融制度真正建立起来，综合合作真正能够开展，金融真正实现为农服务，提供了可能性。我们乐见一个农村合作金融新时代的到来。

本研究得到教育部博士点基金（20110004110003和20120004110001）支持。

（作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授）