关于加强农民专业合作社政府监管政策的研究

席洪亮

[摘 要] 农民专业合作社是一种具有经济互助性质的组织与重要的生产方式。近年来，在政府的有效推动下，我国各地农民合作社呈现出快速增长的发展态势。但是，在合作社的发展如日中天的同时也暴露出了许多的问题与弊端，导致合作社很难发挥其原有的农民互助合作的作用，甚至合作社政策宗旨落空。事实上，合作社作为一类市场主体，不可避免的会发生市场失灵现象，进而会导致危机的产生。政府应当构建并健全规范的监管体系，对合作社采取一定的监管措施，使政府监管与合作社自由发展相辅相成，保证其在遵从市场规律的条件下，实现应有的作用，保证农民专业合作社的可持续发展。

[关键词] 农民合作社；政府监管；问题；对策

[中图分类号] F470 [文献标识码] B

一、我国合作社政府监管体系发展历程回顾

从1978年实施“土地承包制”即农村改革开始至今，我国农民合作社的演变大致可分为以下几个阶段：

（一）萌芽阶段

1983年，党中央文件出台的文件——《当前农村经济政策的若干问题》中已经清晰地指出了“经济联合是商品生产发展的必然要求，也是建设社会主义现代化农业的必由之路。当前，各项生产的产前产后的社会化服务……已逐渐成为广大农业生产者的迫切需要……合作经济也将向这些领域伸展……”，但由于当时对合作社经济的认识程度较浅，政府不知从何种角度、以何种方式对合作社实施监管。

（二）形成阶段

1999年，党中央《关于当前调整农业产业结构若干意见的通知》将“发展农民合作经济组织”列入“促进农业生产结构调整的政治措施”之中。2002年，农业部出台了《农民专业合作经济组织试点工作方案》，结合发展态势的需求，选取了浙江省和六个地市作为综合试点单位。同年，修订了《中华人民共和国农业法》，首次确立农民专业合作经济组织的法律地位，明确了其发展原则、财产所有权、经营自主权等内容。与此同时，各地均在探索扶持政策、财政支持、税收优惠、登记注册等措施。例如北京、内蒙古、江苏等省级政府都颁发了《农民专业合作社示范章程》，对合作社监管开始呈现出兴隆的态势。

（三）发展阶段

从2004年开始，我国政府提升了对农民合作社的重视程度，从2011年开始，每年的“中央一号文件”关注的都是“三农”问题，都涉及到促进农民合作社发展的相关问题。特别是在2007年出台了《农民专业合作社法》，确定了农民专业合作社的基本内涵和原则；明确了农民专业合作社具有法人地位；规定了农民专业合作社的盈余分配制度、民主决策制度、盈余分配制度和其成员类型和构成比例；规定了对合作社的财务管理、扶持政策等，逐步构建了监管体系。其间，国务院制定了《农民专业合作社登记管理条例》用以确认合作社的法人资格，规范合作设登记行为；财政部制订了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》用以规范合作社的会计工作，保护合作社及其成员的合法权益。各地也制订了地方性法规，如《浙江省农民专业合作社条例》、《重庆市实施中华人民共和国农民专业合作社法办法》等，为支持、引导合作社的健康发展，规范其组织和行为，维护成员合法权益，已有16个地区制定了相关法规[1]。

总体来说，我国已经构成“正式立法—国务院行政法规—中央部委行政规章—地方性法规”等四个层次的关于合作社的政府监管体系；对政府而言，政府对合作社的制度特征、角色定位、扶持及监管等的认识愈加明朗，将自身角色定位为扶持、服务和引导；就监管内容而言，涵盖了合作社的管理活动、商业活动、资本活动、技术活动、会计活动和安全活动。

二、合作社由于政策缺失所引发的问题

受我国合作社建立初期相关文件的制定宜粗不宜细、政府不宜干预过多的思路影响，我国当前的监管制度暴露出了许多缺陷，致使许多“伪合作社”层出不穷，造成了资本虚假化、治理单一化、产权集中化、分配随意化等问题的出现[2]。当前，由于政府监管缺失而造成的主要问题有以下几点：

（一）市场准入制度管理松懈

当前，在农民合作社制度方面存在着市场准入制度管理松懈问题。注册一个合作社的成本较低，甚至有些地区不需要人员出面及现金支出。为吸引更多的农民加入合作社，《农民专业合作社法》不惜降低设立门槛，取消最低资金的条件，只对成员的出资额作出相对规定。由于对资本金没有强行要求，相应的验资环节就会取消，结果是引起一系列的相关问题，如：资本金、股金方面的监管盲区、成员股金与实际不符[3]。

（二）合作社章程有待完善

章程不仅是合作社成立的先决条件，也是其自身运作的基本原则，应该在合作社内部具有最高效力，除了是法律扩展到合作社内部的结果，也应当是成员合意的终极目的。尽管2007年农业部颁布的《农业专业合作社示范章程》产生了一定的作用，对于具体章程的拟定和完善产生积极影响，但不具有法律约束力。毋庸置疑，章程能高度呈现出合作社的自治特性。但现实中，某些合作社章程授予成员的权利远远少于法律规定的内容，侵犯了农民权利和利益。例如《农民专业合作社法》规定了农民专业合作社社员享有表决权、接受服务权、民主管理权、分享盈余权、选举权和被选举权、查阅权以及其他权利，但一些地方的合作社章程却缺乏民主管理权、分享盈余权、查阅权的相关规定，导致社员法定权利受损[4]。

（三）日常运行非常态

《农民专业合作社法》中有如下规定：“农民专业合作社成员大会由全体成员组成，是本社的权力机构”，“理事长、理事、执行监事或者监事会成员，由成员大会从本社成员中选举产生，依照本法和章程的规定行驶职权，对成员大会负责”，虽然绝大多数合作社都设置了成员大会、理事会和监事会，但是成员大会召开的频率极低，理事会成为合作社的最终决策者。合作社的形成及运行主要依靠大户及大企业，集中化的产权结构导致决策权通常由少数领班人掌控，因为普通农民的投入少、集中性弱、主观参与意识弱等原因，往往造成其在经营管理过程中缺失发言权，很难提升其对农民合作社的认同感，客观上造成其搭便车的心里。久而久之，导致部分合作社被异化到由某一个或者几个社员或企业所操控，形成“选举不过是确认，讨论不过是告知，监督不过是附议”的结果，导致治理安排和期望结果差距太远，进一步对合作社的可持续发展造成影响[5]。endprint

（四）审计监管形同虚设

事实上，治理结构是一种基于合作社所有权与经营管理权分立基础上的委托代理关系，是一种受托责任关系，信息不对称及受托人的趋利性会加大对委托人（即社员）的利益损害的风险，因此，审计是为确保受托责任履行的一种控制机制。尽管《农民专业合作社法》中指出“设立执行监事或者监事会的农民专业合作社，由执行监事或者监事会负责对本社的财务进行内部审计，审计结果应当向成员大会报告。成员大会也可以委托审计机构对本社的财务进行审计”，但从实际运行看，这种审计监督几乎形同虚设：首先，审计监管范畴太过偏狭，审计监管范畴应该扩展到合作社受托者的全部经济责任，如果仅仅就财务会计状况进行审计监管，不能完全评定受托者履行义务的状况，会出现受托者（即社员）无法实际评价受托者的经济责任；其次，社会审计制度可操作性不强，因为没有对委托者、审计人及被审计人的权利义务关系做出清晰的规定，会引起执行结果的混乱；最后，缺少政府特别审计监督制度进行设置，引起合作社整个监管体系缺少重点，以致现行监管制度的重大缺陷被凸显出[6]。

三、相关对策与建议

针对以上提出的几点当前农民合作社存在的几点问题，国家也相继出台了一些法律法规，如《农民专业合作社示范社创建标准（试行）》、《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》等，也起到了一定的成效，但我国合作社政府监管还有待加强，据此，提出以下几点对策、建议：

（一）改进市场准入制度

市场准入是“有关国家和政府准许公民和法人进入市场，从事商品生产经营活动的条件和程序规则的各种制度和规范的总称。”因此，合作社市场准入制度是农村市场监管的预防性、前置性制度架构，是确保农村市场安全的首要关卡。严格市场准入制度，能够预防越来越严重的合作社虚拟报账的情况，进而能够保证农村市场的安全和稳定、保证市场机制的良好运行。主要内容有：判断申请人是否具有真实加入合作社、进行生产经营活动的意愿；检查合作社的实际出资、规模大小及运作情况，防止虚假出资；对合作社软硬件条件进行核实，包括章程、资产、硬件设施及场地等[7]。

（二）逐步完善合作社章程

章程不仅可以为社员的民主管理、权益保障创造自治环境，还能够为监督管理部门提供重要的信息，所以逐步完善合作社章程成为当前促进农民合作社发展的必要解决步骤。由于现实中某些合作社章程授予成员的权利远远少于法律规定的内容，故地区政府应该逐步修改及完善其现有的相关章程，确保农民的权益得到应有的保障[8]。

（三）加强日常运行监督

信息公开是防治腐败必要而有效的措施。在合作社的“委托—代理”关系中，由于委托人、代理人的信息不对称及代理人的利己趋利行为的存在，委托者不能了解受托者是否履行忠实义务，这就造成了道德风险的存在。为克服信息不对称缺陷，信息披露制度应运而生，这种机制可以有效规避道德风险的发生，合作社要及时、准确、全面地向社员公开合作社的组织业务、生产经营对策、财产使用和管理状况等。让所有的社员都能够既是了解合作社经营管理方面的全部信息，减少损害普通社员权益的可能性，真实实现全体社员对合作社的民主控制和监督，促进市场机制的有效运行。同时，信息披露制度也是政府监管的前提，对市场信息的传递、有效信息的分享和规制部分农民专业合作社利用“信息偏在”的获利行为有重大意义[9]。

（四）切实加强审计监管

审计监管是一种有效、适度及低成本的方式，可以有效规避“政府失灵”的顽疾，故而，此项制度的引入无疑将会进一步健全我国的农民专业合作社监管制度，促进我国农民专业合作社机制的健康运行。其一，为解决内部社员“一股独大”的非民主决策陋习，而且使对合作社监管形成合力，在监事会下设立内部审计机构，代表监事会进行审计监管；其二，为真实完整地评判被审计人的忠实义务，社会审计范围应贯穿被审计人履行重视义务行为全过程，不仅要对财务会计情况进行审计，还要对经营管理情况及其他相关情况进行完整的审计。其三，政府特别审计监管是对社会审计监管制度的有益补充，在监管部门认为有必要时或者社员（利益相关者）申请启动政府特别审计程序时，可以针对合作社如何合理、有效使用扶持资金进行监管，加强对扶持资金的规范化操作与监管，防止资金使用的“低效化”[10]。

四、结论

近年来，我国大力发展农民专业合作社的出发点是提高农民进入市场的组织化程度，解决农户分散耕种和宏观市场的矛盾，增加农民收入，加速我国农业化进程。因此，近年来我国各级财政部门针对农民专业合作社的专款支持不断加大，但与此同时，由于我国的农民专业合作社处于成长初期，各种相关制度和法规不健全，导致政府投入的资金达不到预期效果。据此，根据现实情况，在查阅相关文献的基础上，提出以上完善我国农村合作社政府监管的意见，期盼通过政府监管措施，指导并引领我国农民合作社健康发展，加快我国农业现代化发展步伐。

[参 考 文 献]

[1]任梅.我国农民专业合作社政府规制特色分析-政府强力扶持与审慎推动相结合[J].农村经营管理，2012（5）

[2]林坚，王宁.公平与效率：合作社组织的思想宗旨及其制度安排[J].农业经济问题，2002（9）

[3]刘峰.农民专业合作社章程问题研究-以泰安市为例[D].山东农业大学硕士学位论文，2010

[4]徐旭初，黄胜忠.农民专业合作社发展辨析：一个基于国内文献的讨论[J].中国农村观察，2012（5）

[5]汪雷，胡联.论农民专业合作社规范发展的制约因素及其对策[J].铜陵学院学报，2009（10）

[6]米新丽.论农民专业合作社的盈余分配制度-兼评我国《农民专业合作社法》相关规定[J].法律科学，2008（6）

[7]周春芳.我国农民专业合作社规范发展中的矛盾及思考[J].农村经济，2009（10）

[8]马彦丽.论中国农民专业合作社的识别和判定[J].中国农村观察，2013（3）

[9]李霞，高海.农民专业合作社税收优惠之探讨[J].北方经贸，2008（2）

[10]马衍伟.支持农村合作经济组织发展的税收政策选择[J].兰州商学院学报，2007（2）

[责任编辑：潘洪志]endprint