大学章程与大学治理

张淑敏　吕晓乐

〔摘要〕制定大学章程，是建设中国特色现代大学制度，完善大学治理结构，提升大学治理能力的重要抓手和制度保障。本文就大学章程制定必须界定的三种权力、处理好的四种关系和明确的三个问题进行梳理剖析。这些都是高等教育管理者们必须认真思考的问题，也是做好大学章程制定工作的前提和基础。

〔关键词〕大学章程；大学治理；章程制定

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1008-4096（2015）03-0039-05

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要完善中国特色的现代大学制度。而完善中国特色的现代大学制度，从宏观上讲，就是构建“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的新型政府、学校和社会之间的关系。从微观上讲，就是完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的大学内部治理结构。制定大学章程，是建设中国特色现代大学制度，完善大学治理结构，提升大学治理能力的重要抓手和制度保障。

2011年7月21日，辽宁省教育厅印发《关于我省开展大学章程制定试点工作的意见》，东北财经大学被确定为辽宁省高等学校章程制定工作试点高校之一。2011年9月21日，学校制定了《东北财经大学制定大学章程试点工作方案》，成立了大学章程制定工作领导小组和章程起草小组。学校在制定章程的过程中，在了解掌握大学章程基本内涵的前提下，充分认识到界定好政治与行政、行政与学术以及党政与民主三种权力，处理好学校与师生、学校与院系、学校与政府以及学校与社会四种关系，厘清大学章程的法律地位、制定主体和制定依据三个问题的重要性。本文以学校章程制定实践为线索，对上述问题进行探讨，为辽宁省公立高等学校制定大学章程提供借鉴经验。

一、大学章程概念界定

截至2014年3月27日，在中国知网学术文献总库中以篇名含“大学章程”为关键词进行检索，共检索到423项学术文献。梳理已有的文献资料可以看出，在2006年之前，学者们很少研究大学章程，2007年以后，大学章程逐渐受到研究者的关注，学术文献越来越多。但与高等教育领域其他热点问题相比，大学章程的研究仍属于薄弱环节。

综观已有的研究成果，关于大学章程的概念尚没有一个统一确切的定义。学者们根据各自的理解和研究，对大学章程的内涵做出解释。刘香菊和周光礼[1]、马陆亭[2]以及王国文和王大敏[3]认为，大学章程是由大学权力机构制定的，具有一定法律效力，是大学的治校总纲，是大学行使自治权利的保障。这是从法律地位的角度界定大学章程。许斌华和陈金霞[4]、米俊魁[5]以及陈立鹏 [6]认为，大学章程是指高等学校为了实现依法治校和自主管理，依据国家教育方面的法律法规规章和规范性文件，对大学的性质任务、宗旨使命、管理体制、组织机构和师生员工的权利义务等基本问题做出规定的规范性文件。这是从制定目的、依据和主要内容角度界定大学章程。周鲁卫 [7]、李昕欣 [8]以及黄路阳和郇红 [9]认为，大学章程是大学的“宪章”，类似于法规，是关于大学的办学理念、性质、宗旨、职能和管理体制等方面的规范性文件。这种界定涵盖了上述两个角度。

《辞海》对章程是这样描述的：所谓章程，就是指用书面形式规定的关于一定的组织及其他重要事项的文件。国家机关颁发的章程，是法规的一种，具有法律效力。政党和社会团体制定的章程，是规定本组织内部关系的规范性文件。企业事业单位根据业务需要制定的章程，是具有组织规程或者办事条例等性质的规定[10]。本文认为，大学章程是大学的组织规程，是以条文形式对学校的性质任务、宗旨使命、管理体制、组织机构、师生员工和资产财务等基本问题做出规定而形成的自律性文件，是大学的最高行动纲领和基本行为依据。

二、制定大学章程必须界定好的三种权力

1.政治权力与行政权力

《高等教育法》第三十九条规定：国家举办的高等学校，要实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。高等学校领导体制的规定涉及到党委领导与校长负责的关系，也就是政治权力与行政权力的关系。2010年中共中央印发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确规定，高等学校党的委员会的主要职责有八项[11]。《高等教育法》第四十一条规定校长的主要职责有六项[12]。

虽然国家法律法规界定了党委和校长的职责，但党委和校长的职责有交叉。比如党委负责“讨论决定学校改革发展稳定以及教学、科研和行政管理中的重大事项”，这与校长负责“组织学科建设、教学活动、科学研究和思想品德教育”存在交叉。党委负责“讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选”与校长负责“拟订内部组织机构的设置方案以及任免内部组织机构的负责人”有交叉。重大事项如何界定，内部组织机构负责人由谁提名，诸如此类的重要管理内容，在实际管理工作中存在着较大的主观随意性，容易导致党政不分和以党代政，或者行政不听从党委意见，甚至党委和行政各行其是，又或者是党委与校长办公会议联合议事。这种党委与行政共同决策，表面上看发挥了高等学校集体领导的作用，实际上却违背了决策、执行和监督相对分离的科学管理原则，进而造成管理混乱和工作效率低下，甚至会阻碍学校事业科学发展[13]。因此，大学章程要明确规定党委是学校的最高决策机构，校长是学校的最高行政负责人；明确规定党委与校长的职责及履行职责的机制，特别是不需要党委而由校长办公会议审议决策并由校长定期向党委汇报的事项；明确规定学校党委书记在学校党委中的角色地位以及校长在校长办公会议中的角色地位。大学章程要处理好党委领导与校长负责的关系，处理好政治权力与行政权力的关系，既要坚持和确保党委对高等学校的领导核心地位，又要充分发挥大学校长的行政作用，形成党政团结协调的领导集体，共同做好学校的各项工作。

2.行政权力与学术权力

高等学校的机关行政部门具体承担着学校的日常行政管理工作，对推动高等学校改革发展起着非常重要的作用。但现行的高等学校行政管理模式存在严重的官僚主义色彩，行政职能普遍泛化，行政权力与学术权力不区分，甚至行政权力远远高于学术权力，无视学术发展规律，行政决策武断，造成对学术研究和教学工作的冲击。而且学术委员会中的领导职位多由双肩挑的教授担任，造成了行政权力与学术权力的交叉混合，普通教授和教师的学术权力行使得不到有效保障。中华人民共和国教育部令第35号《高等学校学术委员会规程》明确要求：高等学校要依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，而且学术委员会要作为高等学校的最高学术机构，统筹行使对学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。由此，大学章程中一定要明确规定学术委员会是高等学校的最高学术机构，调整现有的学科建设、教师聘任、教学指导、科学研究和学术道德等学术机构的职能和组织架构，将各种学术组织整合为学校学术委员会下设的各种专门委员会。高等学校的校级学位评定委员会可以保留独立设置，依法履行学位评定和授予的职权，但学位授予标准及细则等涉及学位制度整体设计的事项，应当提交学术委员会审议。大学章程要明确规定学校学术委员会的职权，所有学术事务在学校决策前均由学术委员会审议或者审议并直接做出决定。大学章程还要明确规定学术委员会的人员组成中，担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的四分之一，不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授，不少于委员总人数的二分之一，进而从制度上保障更多的普通教授和教师行使学术权力。同时，大学章程要明确规定行政职能部门的职权，强化行政权力为学术发展服务的理念，确保机关行政部门工作到位却不越位，以便发挥其管理服务职能。

3.党政权力与民主权力

党的十八届三中全会提出全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，第一次突出了“治理”二字。管理是从上而下、一元单向的，而治理是多元利益主体围绕共同目标协调与互动的过程。高等学校也应该转变管理理念，由过去自上而下的科层式行政管理转变为自下而上的多元利益主体共同参与互动的内部治理模式。尽管《高等教育法》第三十七条规定：高等学校要通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。但在高等学校的办学实践中，广大教职工很少有机会参与学校决策，对学校重大改革事项和涉及教职工切身利益的相关制度制定缺少提出意见和建议的渠道，更无法对学校党委决策和学校行政权实施进行有效监督。中华人民共和国教育部令第32号《学校教职工代表大会规定》明确指出：学校教职工代表大会是教职工参与学校民主管理和监督的基本形式，而且教职工代表大会的主要职权有八项[14]。因此，高等学校的大学章程必须明确规定学校教职工代表大会的职权，学校教职工代表大会必须定期召开，教职工代表大会的代表要以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%，为一线教师参与学校民主管理与监督提供制度保障。大学章程还应将学校的行政管理融于教职工的民主管理与监督之下，学校行政管理制度出台之前，要广泛征求教职工的意见，吸纳合法化建议，提高管理效率和管理水平。

三、制定大学章程必须处理好的四种关系

1.学校与师生的关系

高等学校从管理转向治理的过程中，教师和学生是重大的利益相关者。我国《工会法》、《教师法》、《高等教育法》、《学校教职工代表大会规定》和《高等学校学术委员会规程》等法律法规规章，对教职工参与民主管理和学术决策都有明确的规定。在现行的大学治理实践中，教职工参与民主管理的理念逐步树立，学校重大决策和年度工作报告提请教职工代表大会审议已成常规，由专任教授占半数组成的学术委员会在学术事务的决策、审议、评定和咨询等方面的作用机制初步形成。但学生作为学校重要利益群体之一，其地位和作用未能给予应有的重视，现有法律法规规章没有关于学生参与学校民主管理与监督的相关规定，高等学校的规章制度中也很少有这方面的规定，学生组织只起着管理学生的作用，学生缺乏参与学校民主管理与监督的制度化途径，被排除在学校的决策之外。因此，大学章程必须明确规定教师和学生的权利与义务，特别是一定要明确规定学生拥有参与学校民主管理与监督的权力。涉及学生管理、后勤服务、教育教学和学生收费等相关事项，学校在决策过程中一定要吸收学生代表参与，广泛听取学生的意见建议，尤其是涉及到学生的重大问题时，学校可以尝试让学生代表列席学校党委会和校长办公会议，或者建立学校事务学生听证制度，扩大学生的知情权和参与权，让学生有机会表达其利益诉求[15]，探索建立学生参与学校学生相关事务决策的长效机制。

2.学校与院系的关系

现行大学的学校与院系是直线职能式组织结构，基本上沿用德国管理思想家韦伯所提出的科层式管理模式。用这种“贯彻执行”式的行政管理模式，来管理以人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新为主要职能的大学就显得很不合适。一是学校领导忙于具体琐碎的日常行政管理事务，不能集中精力考虑和谋划涉及学校长远发展的重大事项和重要问题。二是高等学校的院系拥有的权力太小，而责任较大，违背了权力与责任对等的科学管理原则，也不利于充分调动基层院系办学积极性。三是过分强调等级秩序，普通教职工参与大学治理的积极性不高，不能形成权力制衡机制。

学校的院系组织是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的具体组织单位，学校应该向院系放权，扩大院系自主管理的领域和范围。因此，大学章程应该合理界定学校和院系两级管理权限，对于院系的发展规划制定、学科建设、师资队伍建设、教学和科研等方面给予足够的自主权和发展空间。而且，院系管理要以学术为主导，强调院系学术组织的作用。院系党政联席会议在决策前，有关学术事项要由院系学术组织审议或者审议并直接做出决定。以院长或者系主任为首的学校基层行政体系，负责各院系的日常运转，执行学校决定和各院系学术组织的决策。各院系党组织负责党建和思想政治工作，确保国家的路线方针政策以及学校各项决策在本单位的贯彻执行。

3.学校与政府的关系

《高等教育法》第三十条明确规定：高等学校自批准设立之日起就已经取得法人资格，依法享有民事权利，承担民事责任。第三十二至三十八条规定了高等学校拥有七项权利[12]。

虽然我国大学获得了独立法人地位，七项权利也有法律规定。但在实际运行中，政府与大学之间仍然是一种服从式的行政关系，政府拥有对大学事务的决策权，大学的七项权利很少能落到实处，更无权自主选择其办学体制与办学模式，实际上成为政府的附属物。因此，政府要转变管理模式，实现三个调整：一是调整工作理念，由以管理为中心的理念转向以服务为中心的理念。政府为高等学校提供的服务包括经费支持、学生奖贷资助和教育信息等直接服务形式，还包括维护秩序、制定规则和营造公平竞争环境等间接服务。二是调整工作方式，由单纯的行政管理职能转变为综合运用法律、规划、政策、公共财政和信息服务等积极引导和支持高等学校发展。三是调整行政行为空间，政府简政放权，给高等学校更大自主权。不仅是中央政府要向高等学校放权，而且地方政府更要向高等学校放权。规范地方政府特别是教育主管部门的权利，保证学校的办学自主权不受行政的不当干预。

4.学校与社会的关系

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确强调：要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，高等学校与社会各方面的关系越来越密切，大学治理过程中越来越需要社会力量的参与，以便高等学校能更好地了解社会需求，及时掌握市场信息[16]。2014年7月16日，教育部印发《普通高等学校理事会规程（试行）》，要求国家举办的普通高等学校要设立理事会，作为支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，并对理事会的作用、组成人员和主要职责等方面做出明确规定。因此，大学章程应该明确规定理事会在学校治理体系中的地位作用，充分发挥理事会在加强社会合作、推进民主决策、争取办学资源和接受社会监督等方面的作用，通过理事会吸引社会力量参与高等学校治理，实现高等学校与社会的互动，推动高等学校事业更好地发展。

四、制定大学章程必须明确的三个问题

1.举办者的权利与义务问题

中华人民共和国教育部令第31号《高等学校章程制定暂行办法》第十九条规定：起草章程，涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。这样的规定值得商榷。高等学校在章程中无法自行确定举办者和教育主管部门的权利义务。国家应该通过法律文件界定举办者和教育主管部门的权利义务，制定政校分开和管办分离的具体办法，明确举办者的基本权利义务，以保证学校办学自主权的落实。明确政府教育主管部门的基本权利义务，保证学校的办学自主权不受行政的不当干预。

2.大学章程的法律地位问题

我国现行的法律法规体系包括法律法规和规章，都是由国家机关和政府负责制定的。现有的法律法规和规章并没有规定大学章程在国家教育法律体系中处于何种地位。根据《辞海》对章程的内涵界定，可以将大学章程的内涵界定为：高等学校依据国家相关的法律法规和规章，结合学校实际制定的总规则，是上承国家教育法律法规、下启学校规章制度的组织规程，虽然不属于国家教育法律法规体系，但可以成为司法环节的重要参考。

3.大学章程的制定主体问题

关于大学章程的制定主体，我国的法律规定和政府意见不一致。一方面，《教育法》第二十六条规定：学校设立必须具备的基本条件之一是要有组织机构和章程。《高等教育法》第二十七条规定：高等学校申请设立时，必须向审批机关提交规定的材料中要求有章程。从这两部法律规定来判断，大学章程制定主体应该是举办者。另一方面，教育部《关于加强教育法制建设的意见》中明确规定：高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律法规的规定，尽快制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》中明确规定：学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。这两部规章把大学章程的制定主体变成高等学校自身，现有法律体系中还没有对谁有权制定大学章程做出明确的规定。

湛中乐和谢珂珺[17]认为，对大学章程制定主体的认定要区分大学成立前和大学成立后。大学成立前，大学章程制定的主体由举办者或者其代理人/代表以及其他相关利益主体代表组成，其中相关利益主体代表包括大学成立之前已经存在的部分教师代表、潜在的学生代表和其他资助者代表等；大学成立后，大学章程制定主体应当由举办者或者其代理人/代表、教职工代表和学生代表构成。

本文认为，从国内外现有的大学章程建设过程来看，大学章程制定主体应该是高等学校自身，章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定，然后报上级主管部门核准。

4.大学章程的制定依据问题

中国现行法律法规体系包括宪法、法律、法规和规章，这是制定大学章程的法理依据。当然，制定大学章程也不能与国家统一要求的文件政策相冲突。因此，大学章程制定的依据主要有《学位条例》、《教师法》、《教育法》和《高等教育法》等四部法律，《学位条例暂行实施办法》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《事业单位人事管理条例》等三部法规，《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校章程制定暂行办法》、《学校教职工代表大会规定》、《高等学校财务制度》、《高等学校学术委员会规程》和《高等学校理事会规程（试行）》等六部规章，以及《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》和《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等五项政策。

大学章程是提升大学治理能力的重要抓手和制度保障。大学有了章程，就可以优化校内治理结构与运行机制，规范学校办学与管理行为，推动学校治理体系现代化。

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[17]湛中乐，谢珂珺.大学章程制定主体及其相关问题探讨[J].高校教育管理，2011，（6）：1-7.

（责任编辑：孙艳）