公益林发展存在的问题及对策建议

刘国雄

摘 要：我国生态公益林建设已步入改革与发展的关键时期，当前生态公益林面临着生态功能等级不高，建设资金投入不足，地方配套补偿难以落实等问题，如何解决生态公益林存在的问题，促进农民增收，提升农民对生态公益林管护的积极性，是目前需要解决的关键问题。该文结合兴宁市林业产业的发展经验，介绍了公益林的基本情况，分析了当前公益林发展存在的问题，并提出了相应的解决对策，以期为更好地促进公益林的可持续发展提供参考。

关键词：公益林；存在问题；对策

中图分类号 S727 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）10-128-02

兴宁市位于广东东北部兴宁盆地，全市森林总面积为136 498.9hm2，其中林地面积占总面积的60.3%，森林覆盖率达67%，建立了1个国家级森林公园，1个省级自然保护区，9个县级森林公园，森林公园和自然保护区总面积超过28 000hm2。当今社会工业化发展迅速，环境恶化日趋严重，温室效应、土壤退化、水资源不足和大气污染等环境问题困扰着人类的发展。因此，发展公益林，发挥其生态效益显得十分重要。农民是生态公益林的管护者，对生态公益林的经营应在不破坏原有生态平衡的基础上，实现生态保护与经济增收的双赢局面。协调各种关系，增强林农管护公益林的积极性，是当下急需研究解决的问题。

1 公益林的概念与分类

森林的主体可以区划为公益林和商品林2个部分，具有改善和维护生态环境，保持生物多样性，有利于生态平衡，满足社会需求和可持续发展的功能，提供社会性、公益性产品或服务的森林、林地和林木的被定义为公益林。公益林的分类主要有以下几种：按照保护等级的不同可将公益林划分为一般公益林、重点公益林和特殊公益林；按照森林主导功能不同可划分为特殊用途林和防护林。其中，防护林又可分为护路林、农田牧场防护林、防风固沙林、水土保持林和水源涵养林；特殊用途林又可分为国防林、试验林、名胜古迹和革命纪念林等。

2 生态公益林发展现状与存在问题

2.1 生态功能等级不高，建设资金投入不足 目前广东省部分地区森林林分质量不高，林种结构、树种结构存在一定问题，森林生态功能得不到很好地发挥。阔叶林少、针叶林纯林多、混交林少、林分郁闭度低是全省生态公益林生态功能等级偏低的主要表现。兴宁市地表水资源不足，水源涵养林的林分等级偏低，生态功能较差。尽管广东省已经提出对公益林生态效益进行补偿，但是补偿费与建设费不同，补偿只能维持生态公益林的原有等级。生态公益林的经营者为当地农民，多数没有其他经济收入，常年靠山吃山靠水吃水，如果得不到合理的补偿，将对农民积极性造成极大的打击。近10a来，国家林业的投资额度在逐年递增，但是林业投资占全国总投资的比重却逐年递减。

2.2 林业基层部门技术装备落后，信息管理水平偏低 当今科技发展十分迅速，但是基层林业部门的技术装备相对落后，虽有电脑较为普及，但其他技术装备水平明显偏低，如一些偏远山区仍采用目测勾绘地形图、手工作业设计图和方格纸计算面积。由于基层没有装备GPS，很难准确定位生态公益林与商品林的边界，经常会因为位置界线出错，导致生态公益林被采伐。全省大部分地区仍然使用多年前的生态公益林各项数据管理公益林，只有少部分经济较发达的市县建立了系统的地理信息来进行森林资源管理。现存的生态公益林管理信息系统没有很好地开发资金补偿管理功能，一些数据档案得不到及时的更新，导致有些生态公益林已经被征占用或调整，但年底才将数据更新入库。目前的林业管理信息化水平与时代要求的生态公益林差距较大，急需引进先进的信息化管理系统。

2.3 生态公益林内存在非林地 森林资源调查时，由于各种原因导致生态公益林内存在一些非林地，将少量的农用地、建设用地、水域等非林地划入了生态公益林中。有些地区征占林地后没有及时办理调整手续和数据更新，也在一定程度上造成了生态公益林内存在非林地。由于当前林业经济发展缓慢和农业的综合开发，导致一些林间空地、沟塘等地被短期经济作物占领，片面追求暂时的经济利益，致使一些重点生态公益林区遭到破坏，出现断空等现象，极大地影响了生态效益的发挥。

2.4 公益林管控和农民经济效益相矛盾 公益林应当以发挥公益效益和生态效益为主。对于特殊保护的公益林必须禁止采伐，即使是非重点保护公益林也要限制采伐，这就免不了导致林农收益的降低，因此应对经营者进行合理的补偿。林农往往比较喜欢进行横向比较，经营商品林或外出打工挣钱更多，经营公益林收入太少。统一的补偿措施，导致一些经营者感到不满意，因此在公益林管控方面出现懈怠、抵触等不良情绪，甚至有的地方出现偷砍乱伐的现象，这对公益林管护造成严重的影响。鼓励政策和补偿措施不到位，导致农民出现抵触情绪，对公益林的建设和管控造成极大的副作用。

3 生态公益林建设与发展对策

3.1 加大林业财政的投入 林业是一项社会公益事业，起着维护自然生态平衡、降低自然灾害、美化人类生存环境等历史作用，而具有非盈利性、非竞争性的生态公益林体系理应得到公共财政的重点支持。因此，应该将建设生态公益林体系和维护林业事业正常运作纳入公共财政预算，并确保投入的足额到位。此外，还应以加强投入和建立公共财政体制为契机，积极推进林业的税费改革，严格规范税收征管，减轻林农税费负担，进一步激发林农对发展生态公益林积极性。

3.2 加强生态公益林管理及培育力度 生态公益林的良好发展离不开科学的林业管理。兴宁市在2013年制定了《兴宁市森林碳汇重点生态工程建设项目实施方案》，方案中明确了林业资源的管护办法和林业建设的具体方案。将生态区位不太重要的生态公益林调整为商品林，把质量较好、权属明确、位于重要生态区的商品林调整为生态公益林，保证生态公益林面积不会减少。这样即有助于保证生态公益林的稳定，又可以减轻管护人员的压力。同时加强封山育林的力度，尽量避免外界对树木生长的干扰和破坏；对于那些位于重要生态区、土壤条件适合林木生长的无林地或工业地应进行人工造林，通过进行人工种植或林分改造，提高林分质量。人工种植及林分改造应保证造林成活率，必要时对抚育经费作适当提高。

3.3 加大生态公益林的效益补偿 应根据森林的生态区位、生态状况和质量综合评价确定合理的补偿标准。广东省当前没有区分生态公益林的权属、区位、森林质量，而是执行统一的补偿标准，导致各地区对生态公益林管护的积极性下降。在市场经济条件下，利益就是驱动力，是动力、活力的来源，只有收益增多才能调动林农的积极性。因此，激励机制的引进成为推进生态公益林效益补偿的关键。全球森林生态效益补偿标准并不统一，较为灵活，国外的补偿标准更有利于激发生态公益林经营者的积极性和主观能动性。针对广东省目前的情况，应大力实施分类补偿政策，即根据当地的生态公益林生长状况、森林面积大小等确定合理的补偿标准，科学地建立森林生态价值核算体系，对森林质量好、管护工作到位的生态公益林应给予较高的补偿。

3.4 提高公益林的经济效益 提升农民对生态公益林管护的积极性，促进农民的增收，就要充分发挥公益林的经济效益。生态公益林虽然不能随意砍伐，但应该充分利用林下丰富的土地资源，合理利用林下资源将会给林农带来丰厚的经济收入。一是根据当地土壤和气候特征结合林间实际情况，选择种植适当的经济作物，比如多年生药材等。发展农村绿色旅游，也可以极大的缓解生态林管护和林农经济收入低的矛盾，如许多著名的森林公园，游客络绎不绝，经济收益也相当可观，即使没有著名景点，搞好农家乐也大有前途。据统计，2013年兴宁市林业产业总产值超过16.8亿元，预计到2016年全市林业总产值（包括林业、生态旅游产业）超过23亿元，通过林业生态产业化发，林业产业经济得到了快速发展。

4 结语

公益林的生态效益和农村经济有着千丝万缕的联系，提高林农对生态公益林管护的积极性，促进公益林的健康发展是摆在林农面前的重要课题。在生态环境日益恶化的今天，人们对森林的利用也不仅仅是木材等林产品，而是更注重环境保护，灾害防止，美化和保健等功能。因此，目前各地要求加强森林生态效益的呼声越来越高，发展公益林已成为21世纪森林利用的主要内容。

参考文献

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[4]叶龙华，易立飒，莫楚欣，等.广东省公益林生态效益研究[J].防护林科学，2013，04：109-111. （责编：张宏民）