基于委托-代理理论视角的大学治理问题研究

虞华君,武 娟

（华东师范大学 公共管理学院，上海 200062）

基于委托-代理理论视角的大学治理问题研究

虞华君,武 娟

（华东师范大学 公共管理学院，上海 200062）

大学作为重要的创新基地在我国的经济社会发展中日益彰显其重要地位，但我国高校的发展和世界发达国家的高校相比仍存在较大差距，根据新制度经济学理论分析，必定存在一些羁绊我国高校发展的因素，文章试图基于委托代理理论的视角对我国大学的治理进行审视，分析我国大学发展的困境及原因，并寻求解决思路。

大学治理；委托代理；公立大学；趋行政化

一、问题的提出

从1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》对高校法人地位的确立，到2010年7月颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“高等教育去行政化改革”，再到朱清时推动下的南方科技大学成立和“转型”，高等教育改革的政策措施及实践探索未曾停歇，不过一直未能获得突破性进展。总结国外高校治理经验来看，最终归结于解决两个核心问题。其一，是办大学的目的是什么？其二，是在办学目的引领下的制度设计与执行。这在我国处于不断探索的过程之中，一直在模仿西方发达国家大学治理的模式进行探索，但效果并未获得广泛认可，这值得我们深思。本文期望用委托-代理理论对我国公立大学治理问题进行分析，把握当前我国高校举办者或治理主体——政府的责任与权力边界，探讨委托交易理论在大学治理中的适用性问题，剖析当前存在的大学治理困境及其原因，并从委托代理视角提出相关的建议。

二、委托—代理理论在大学治理中的应用基础

（一）治理与大学治理

治理（governance），意指控制、指导或操纵。现代意义上的治理是随着经济领域的发展，在对企业问题的研究中提出的，主要涉及公司所有权与经营权的分离、委托—代理等问题的研究。威廉姆森（1975）最早提出了治理结构的概念,[1]而公司治理的核心问题应聚焦在所有权与经营权分离背景下，如何有效发挥代理人作用问题以及降低代理成本问题，[2]以及如何解决高级管理人员、股东、董事会和其他利益相关者相互作用产生的诸多问题，“当谁实际受益与谁应当受益两者之间产生冲突时”，就出现了治理问题。[3]治理理论的创始人詹姆斯·罗西瑙提出治理是一种有共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，治理既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各利益人、利益组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。[4]（P55）因而，治理其实质是一个多方协调机制，是在利益相关者围绕各自利益诉求条件下开展的持续沟通、博弈的决策与执行过程。针对大学治理问题的研究最早是美国学者约翰·科森（John J.Corson），他将治理一词专门用于对高等学校的思考，将大学治理描述为政策的决定过程和监督政策的执行过程。Robert Bimbaum（2003）进一步提出了大学治理也就是平衡两种不同权力的过程，这两种权力都具有合法性，第一种具有组织控制力，是法定的董事会和行政机构拥有的权力，另一种则具有现实影响力，是以专业权力为基础的教师拥有的权力。[5]甘永涛则基于鲍尔和阿斯克林的“权威—目的两分法”理论，将大学治理从集权与分权程度权威性视角，从文化价值和实用价值的治理目的视角，将整个治理模式分成了洪堡模式、纽曼模式、贝纳模式和市场模式。

（二）大学治理中委托代理的可行性

随着我国高等教育大众化、国际化的快速发展，高等教育发展的内外部环境正不断发生着变化，我国大学也已取得了独立的法人地位，大学治理理论及实践的研究在我国学术界不断发展。大学治理结构形式上反映一种对大学进行管理和控制的系统安排，实质上是对大学决策权力的制度安排问题，这种权力安排既涉及大学内部权力的分配、协调与实施的制度，也包括大学与外部环境，如政府和社会等其他利益相关群体相互作用的规则。有学者从制度论的角度提出大学治理理论是在大学治理主体权力的分配上，提倡政府、大学和社会的“合作分享”，提倡参与大学治理主体之间的“合作控制”，并且各治理主体所拥有的大学控制权程度是由其谈判实力决定的，这也是一个动态调整的状态。[6]我国大学治理能得以推进，是社会民主制度改革在高等教育领域不断推进的必然结果，其实质“是一种高等教育管理权向公民权利回归的制度性安排”。[7]不过当前大学的举办者和管理者还是以政府为主，必须要协调好政府治理主体与高校管理层的委托代理关系。结合高校治理的特点，当出现信息不对称，不管这种不对称是由于专业因素，还是时空因素造成的，一旦一方必须依赖另一方的行动来实现其目标，自然就会构成委托-代理关系。按照委托-代理理论，最终不可避免会产生以激励和约束为核心的委托代理问题，需要合理处理委托人与代理人之间的关系，一旦处理不当，将会出现两个极端现象：第一，要么使代理人成为傀儡，失去代理人应有的功能；第二，要么代理人通过强化内部控制，最终架空所有者，使得所有者利益受损。对于高校而言，由于高校所有权与高校经营权的分离，并形成多重委托代理链。首先是全体人民与政府之间的委托-代理关系，全体人民拥有高校的所有权，而政府成为代理人，需要行使管理权。其次，政府与高校管理层之间也会形成委托-代理关系，对高校管理层而言政府相关部门是高校资产产权的所有人，因而，政府相关部门成为委托人，高校管理层则成为管理高校运营的代理人。再次，高校内部也存在着多层委托-代理关系，学校与学院（处室）之间、学院与系所（教研室）之间、系所（教研室）与教师个人之间均将形成多层（级）的委托-代理关系。随着代理链的增加，初始委托人（共同体成员）的最优监督积极性和最终代理人的最优工作努力，都随着代理链条的拉长而递减。[8]因而，需要通过设计完善的充分信息机制，委托代理关系将不会因委托代理链的长短而产生差异。[9]从整个高校的内外部治理来看，高校的整个委托代理关系比较复杂，基本形成了多层次重叠式的委托代理关系，其中政府部门、高校管理层、学院、系所（教研室）都形成了双重角色，他们既要考虑上层委托人的代理诉求，还需要考虑自身作为委托人的相关权益与要求。文章所集中探讨的是政府和高校管理层之间的委托代理关系。从政府与高校间在办学目的、措施手段、产权、资源及办学要求的角度（详见表1），双方既存在众多不一致性，又存在着许多共通之处，也体现了政府和高校开展委托代理行为的必要性与可行性。

表1 政府与公立大学委托代理条件对比

三、当前大学治理的困境——不完全委托代理

根据当前高校的运行状况及条件，将不可避免地产生委托代理的运行不畅。高校的利益主体——政府试图运用委托代理方式开展高校的治理，实现其利益诉求，寻求合理利益代理人，期望形成有效治理模式，推动高校快速健康的发展，但在实际运行过程中，由于利益的多样性、多元性和阶段性，往往使很多理性设计在现实矛盾中变得脆弱不堪。这些问题集中体现在委托代理链中的代理人权力弱化所致的“趋行政化”问题，委托代理双方的权、责、利边界不清导致的“政府跨界”和激励约束乏力等问题。

（一）高校内外“趋行政化”弱化代理人自主性

在高校治理中，存在两种类型的行政化，一种是政府与高校之间的行政化问题，另一种是高校内部的行政化问题。虽然我国高等教育法明确规定我国高校具有独立法人地位，具有独立自主的办学权力，但在实际办学过程中，我们处处看到政府职能部门的深度介入，从高校的招生计划、学科专业及课程设置、教材编写、教育评估、经费划拨、科研资助、工程项目、人才项目，直到人事任命等，全都可以感受到政府部门的监控与管制活动，高校所能获得的办学自主权少之又少，甚至高校已经转变为政府部门下设的一个执行部门，依政令行事。同时，政府部门牢牢掌控高校领导的任命权、考核权和评价权，并赋予高校领导相应的行政级别，使得高校领导深刻明白自身的“处境”，正如张维迎教授对国有企业内部权力斗争的分析，高校领导也无心关注高校人才培养质量状况，科研能力强弱，及高校对社会及国家的贡献，而是更热衷于关心在上级部门寻找代理人，来获得更大的发展空间。之所以会形成高校外部的“趋行政化”，从委托代理理论的角度分析，一方面政府与高校的“去行政化”动力不足。政府高度集权，出于自身利益的考虑，不愿放权给高校，最终可以使高校无条件服从自己管理，从而政府“绑架”了高校。而在高校方面，过着衣食无忧，迷恋于“大树底下好乘凉”，也往往缺乏争取自己独立生活的动力，反过来，高校也“绑架”着政府。[10]另一方面，政府作为委托人、高校领导作为代理人的角色模糊不清。委托代理问题产生的重要原因是由于信息不对称导致的，这种信息不对称针对高校治理而言是由于跨行业、跨领域等原因形成的，高校的发展有其自身规律，德国著名教育家洪堡在论及政府与大学的关系时提出，国家不能仅从当前出发来考虑大学的功能和定位，应着眼长远，最终带来的价值也会比短视行为下多得多。[11]（P46）此外，高校内外的“趋行政化”大大降低了代理人的自主性。就外部而言高校管理层无法获取独立自主发展的空间，成为政府下属机构，依政令行事。从内部来看，教学科研人员无心本行，转而倾心于仕途，追逐个人利益最大化。高校的“趋行政化”使社会整体利益趋小化，从经济学角度而言，整个高校群体还存在很大的帕累托改进空间，而要获得这部分社会福利的改进，必须要降低行政因素对大学治理的影响力，增强高校治理中代理人的独立自主性。

（二）委托代理双方的权力“边界”不清导致“跨界行为”频发

根据我国《高等教育法》的规定，高校享有的权利主要有8项，政府主要拥有的权力有5项。另根据教育部公布的权力清单，涉及高等教育的共有行政审批权力共24项，其中行政许可权11项，非行政许可审批权13项。这些权力之间在制度文本上总体保持着自己独有的影响和控制领域，但在部分领域政府由于其强势地位不断跨越自身权力边界，高校的自主空间被不断压缩，比如：政府通过招生计划的审批，管住了高校的学生数量。政府还运用各类人才计划，如院士计划、长江学者计划、各类“百千万人才工程”计划、跨世纪人才计划等方式帮高校“管理人才”。各类科研项目、科研资金的归口管理也牢牢地牵制着高校的“钱袋子”和“学术水平”，各高校纷纷设立专门机构去争取这些项目和科研资金，自然高校科研项目和资金支持也就在政府部门管控之中。此外，政府会审批设立各种重点学科、重点专业、研究基地，并对其进行评审，管控。在课程设置方面，政府也规定了一定比例的政策性课程和一定门数的专业核心课程，高校自主设计的课程数量被进一步紧缩。在教材的编写和使用方面，教育部和财政部曾联合发起了“高等学校本科教学质量和教学改革工程”，进行10000多种教材的统一编写工作，这些教材几乎涉及所有本科专业。

（三）委托代理双方激励约束机制乏力

根据委托代理运行规则，要顺利解决高校治理中的委托代理问题，需要形成一套能使代理成本最小化的理想激励约束机制。从激励方面而言，需要代理人享有一定权利和利益，寻求大学的长远发展和教育科研水平的提升，避免违背大学发展规律的短视行为的出现，并在实现大学长期效益过程中实现其个人价值的最大化。从约束方面而言，代理人的行为权限也是有边界的，同时也将受到监督和审视，代理人存在压力，必须时刻考虑自己的行为和措施，防止被委托人利益损失而被问责或淘汰。那么高校是否可以延用国有企业的激励约束机制？根据Masten（2006）的研究，高校组织的行为更接近于政府行为。[12]同时，高校属于公共部门，带有明确的公共属性，因此，不能简单套用国有企业以物质利益回报为主要手段的薪酬激励措施。很多高校管理者视自身的定位为一定行政级别的政府官员，而不是教育家，他们对上级负责，不求有功，但求无过，维稳第一，基本没有太大动力去改变或改善大学的治理。结合政府和高校管理层之间的关系，可以通过对其进行博弈行为的剖析，来分析各自的行为及其对应收益状况。

四、大学治理的几点启示

（一）真正落实大学法人治理，夯实委托代理基础

根据产权理论，可以通过界定、变更和确定产权结构，协调不同利益主体之间的关系，最终降低交易成本。产权关系的清晰度有助于降低交易成本，促进社会资源的优化合理利用。在大学产权方面，随着近年来大学的不断发展，大学已逐渐打破了原有计划经济体制下筹资渠道单一的情形，形成大学教育经费的多元化趋势，政府已不是唯一的产权主体，非政府组织、个人等也可以成为大学产权的主体。目前,我国高校投入经费主要有几大来源：一是国家财政性教育经费的投入，二是学费和杂费收入，三是社会捐资，四是校办企业收入，五是合作办学等其他来源。多元产权主体有助于形成大学治理的良性格局，有助于进一步理顺大学产权关系，明确权、责、利之间的对等，也更有助于调动大学各利益主体参与大学治理的积极性。同时，对于大学法人地位的进一步确立也是建立现代大学的重要保障，还需要明确地规范大学与其他产权主体间的关系，尤其要理清大学与政府间的关系，并且界定大学与政府之间的权利边界，明确各自的权、责、利，使政府能在一定的规则范围内行使其权限，确保大学法人的独立法律地位及其自主权，独立行使其法人权力和承担民事法律责任，杜绝其他利益主体对大学运行随意干涉。长期以来，由于政府与大学间在传统上所形成的隶属关系，因而需要建立与法人制度相关的一系列制度规范，如法人办学权责规范、法人产权规范和法人内部治理规范等，才能得到破解和重新界定。[13]

（二）进一步完善大学内部治理结构

内部治理结构是实现大学整体目标的重要保障，通过内部治理结构的完善使大学内部各级委托人与代理人也能明确各自的权力边界，并形成明确的权利、责任和义务。奥利弗·哈特（1996）提出了公司治理理论的分析框架，认为只要存在两个条件，公司治理问题就必然在一个组织中产生。第一个条件是代理问题，即组织成员之间存在利益冲突；第二个条件是交易费用，即过高的交易成本使代理问题不可能通过合约解决。[14]当然，大学不同于公司组织，大学不是简单以获取利润作为成功与否的衡量标准，大学还需要承担社会服务和公益事业等职能，不过不管是公司组织还是大学，均会面临经营效率、资源使用效益等方面的问题，而这些问题也正是治理理论不断探索和解决的问题。因而，结合奥利弗·哈特的两个条件分析，当前我国大学与政府间既存在有委托代理关系，又无法用简单的合约形式进行解决，理论上符合应用治理结构理论研究大学的治理问题。大学目标和理念的实现，离不开科学的制度安排，即治理结构，也就是大学的治理。[15]（P13）大学内部的行政化倾向也是制约大学发展的重要影响因素，根据现代大学的理念，大学治理应体现大学自治、学术自由和教授治校，需要加快当前大学组织结构的变革，优化高校权利配置，限制领导权力的膨胀并保障信息的公开透明，逐步改变基层教师权力行使缺失及决策参与缺失的状况。结合当前的大学治理现状，可以考虑形成“多权分立”制衡的治理结构，设立“行政管理权”“学术权”“监督权”和“决策权”多权并立的大学内部治理结构。各项权力分别可以由校行政职能部门、校教授委员会、教职工代表大学和校务委员会会使，以校长为首的行政管理团队和教授委员会分别负责行政管理权、大学学术事务方面的职责，教职工代表大会则履行对行政事务及学术事务的监督审查权力，大学的最高决策机构则由校务委员会承担，大学校务委员会的人员构成主要包括各产权主体的代表、政府相关人员、部分教职工大会代表委员，校务委员会的重要职责就是选聘大学校长。当然，现阶段我国大学的管理体制基本是以党委领导下的校长负责制为主，体现了党委的决策权力以及校长的行政权力，因而，学校的决策和执行权力基本上都集中于党政领导班子。在这种格局下，大学校长对大学的影响力和控制力受到一定程度的束缚。同时，也考虑到校党委对高校的影响力及其监督的重要性，可以将党委权力进行上调和下移，上调则进一步发挥其在校务委员会中的作用，充实校务委员会的职能，下移则更多地体现为与教职工大会一并形成对大学事务进行监督与审查的职能，确保监督审查机构的监督审查力度。

（三）构建有效的大学激励约束机制

激励和约束是一把“双刃剑”，可以给代理人产生一定的积极效用，同时也会形成必要的压力效应。大学治理的激励机制就是要使委托人可以使用某种价值标准或社会服务目标，确保大学治理的代理人在考虑或衡量委托人的标准或目标时，代理人往往可以从自身效用最大化的角度出发，自觉地或被迫地选择与委托人标准或目标相一致的行为。而大学治理的约束则采用反向的激励方式，借助于大学内外部监督审查机制，使代理人形成一种自我约束意识，确保在自身效用扩大的同时，减少不作为或滥权等道德甚至法律风险的产生，努力实现委托人的标准或目标。由于大学本身是一种非营利组织，大学代理人或大学内部委托代理人均不享有剩余索取权，不能获得或较少获得大学发展的直接利益，故只能让物质利益、行政权力和道德力量共同发挥作用，形成有效的激励约束机制。在大学内部通过逐步缩小固定工资比例，增加浮动工资比例，进一步激励多干活、多成果的教师获得较高收益，同时也需强调利益的激励与责任的约束并行，明确工作任务、师德师风、岗位责任的底线，推行岗位聘任、岗位考核、人才流动和进出的机制，尤其需改变当前高校只进不出或易进难出的怪现状。对处于校内领导岗位上的代理人需进行公开竞聘选拔和严肃考核，避免进入国有企业人才选聘“困境”。大学内部尤其中层管理人员的任免更需要加强竞争的强度和规范性。另外，大学也要建立起严格规范、详细明确、公开透明的财务制度，以防止处于领导岗位的代理人出现职务寻租行为，以及挥霍公款和过度职务消费的不良行为，并在离任时开展严格的离任审计措施，做到有责必究。

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[6]甘永涛.从新公共管理到多中心治理：兼容与超越——西方国家高等教育管理改革的路径、模式与启示[J].中国高教研究，2007,（5）.

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[11]贺国庆.德国和美国高等教育发达史[M].北京：人民教育出版社,1998.

[12]Masten,Scott E. Authority and Commitment: Why Universities, Like Legislatures, Are Not Organized as Firms[J]. Journal of Economics & Management Strategy. 2006,15（3）: 649-684

[13]刘慧珍.落实高校法人制度 突破高教改革的瓶颈约束[J].北京教育（高教版）,2011,（10）.

[14]奥利弗·哈特.公司治理理论与启示[J].经济学动态,1996,（6）.

[15]张维迎.大学的逻辑[M].北京大学出版社,2004.

〔责任编辑：李 官〕

Research on the Governance of Universities from the Perspective of Principal-agency Theory

YU Hua-jun,WU Juan

（School of Public Administration, East China Normal University, Shanghai， 20062, China）

University as an essential innovation base, is becoming more and more important in China’s economic and social development. However, there is still a wide gap between Chinese universities and those of the developed countries. According to the new institutional economic theory, there must be some factors which hinder the development of our universities. The paper attempts to analyze university governance in China from the perspective of principal-agency theory. First it explores the dilemma and causes of university development in our country; then, some suggestions to tackle it are proposed.

university; principal-agency; governance

国家社科基金一般项目（11BGL096）；2013年度浙江省教育规划课题（SCG048）

虞华君，男，华东师范大学公共管理学院2012级博士研究生，中国计量学院人文学院副教授，主要从事公共管理研究； 武 娟，女，华东师范大学公共管理学院2010级博士研究生，讲师，主要从事公共管理研究。

G647

A

1006-723X（2015）12-0136-05