从《赈纪》看清代荒政文书流转

陈 静

（南京师范大学文学院，江苏南京，210097）

《赈纪》

荒政是指政府救济饥荒的法令、制度和政策措施。荒政文书是对荒政过程中使用的各种公文的总称。《赈纪》由清代方观承编纂，是一本以公文直录的方式记载乾隆八年（1743年）至九年（1744年）天津、直隶旱灾救灾全过程的官方文书汇编。通过对《赈纪》中荒政文书的梳理，发现乾隆八年至九年直隶、天津旱灾中清政府反应迅速的一个重要因素就是频繁使用了“奏折”这一文种，大大缩短了文书处理时间。清政府没有设置专门的救荒机构和人员，而是形成了以皇帝为总领、总督为指挥，户部负责筹划组织、地方巡抚主持大局、知府协办、州县官具体执行的救灾组织体系，公文流转迅速有效。

一、《赈纪》中荒政文书流转过程

旱灾不如水灾来得突然和不确定。在旱灾前期，一方面是做好抵御旱灾的准备，安排部署救灾先行工作；另一方面还在期待雨水到来，随时准备指挥百姓补种秋麦。清政府并没有设置救灾的专门机构，也没有专管救灾工作的官吏，但是我们看到，灾荒发生后，清政府反应迅速、程序完备、运转成熟、处理有效。

地方巡抚用“奏折”向皇帝上报灾情，乾隆皇帝用朱批或廷寄的方式发还。皇帝授权总督高斌全权负责救灾事宜，用“上谕”总体指挥。总督高斌用“奏折”上报救荒事宜，皇帝或朱批，或交由户部审议，由户部上奏处理意见供皇帝参考定夺。高斌上“题本”向皇帝再行请示或用“咨”呈户部，获批后将处理意见向下传递，通行晓谕各府、州县知道。这一流转过程图示如下。

我们从《赈纪》中看到，旱灾发生后，清政府的反应及时而迅速。其原因一方面在于旱灾发生地点距离朝廷很近，上下极为重视；另一方面在于公文流转方式的改革，当时的清政府主要采用“奏折”的信息交流工具，大大提高了信息传递的效率。

在使用“奏折”以前，清朝沿袭明代，使用“题本”作为上呈皇帝的文书。由于“题本”的拟写和行文程序繁复迟缓，如要加贴黄、备副本，且要层层誊抄，经手环节多，不利于保密等，所以在军机处成立以后，“奏折”逐渐取代了“题本”。“奏折”可以不经内阁票拟和批红而直接进呈皇帝，并由皇帝亲笔批答，从而使皇帝加强了对大臣的控制。“奏折”文书主要用于机密政务，虽然得到皇帝批谕，也不能直接执行，还须用“题本”再次向皇帝请示或用“咨”报户部定夺。

“奏折”的广泛使用为清代处理荒政事宜提供了便利条件，具有公文形式的革新意义。它能够直接送达皇帝本人，并将皇帝的答复以“朱批”或“廷寄”的形式，由同一渠道返回。“廷寄”的封函上书写“办理军机处寄某处某官开拆”或“传谕某处某官开拆”，并根据事情的缓急，于封函注明驿递日行里数，300、400、500、600里不等；信函封口及年月日处，都加盖办理军机处印，然后交兵部捷报处递往。廷寄谕旨递到以后，只许受命者本人拆阅，不许别人代拆。受命大臣领旨以后，须将接到廷寄的时间、承旨寄信者衔名、谕旨的内容以及如何办理的情况，一一向皇帝复奏明白，以杜绝滥冒传旨。廷寄谕旨较明发上谕易于保密，且传递迅速，手续简便，成为处理政务的得力工具。

奏折的传递速度可以达到一昼夜300至800里，从而可以使皇帝及时知晓并作出反应，迅速地控制和处理突发的灾荒事件。

二、《赈纪》中公文流转主体

在通常情况下，机构复杂、层级重叠的官僚组织运作起来往往机械死板，拖延迟缓。集中化程度越高，机构层级越多，传达信息和指令就越困难，留给下层组织的机动余地就越小。我们看到，在《赈纪》荒政文书中，涉及的发文主体只有皇帝、户部、总督、地方巡抚四个，公文流转快捷有效，没有设立专门的救灾机构和人员。究其原因，首先，从乾隆皇帝在上谕的字里行间可以看出，他把救荒视作国家根本大计，非常重视，亲自批阅报灾奏章，亲自安排拨款运粮事宜，亲自指挥不遗余力。例如“朕特降谕旨”；“朕宵旰焦劳，多方区画，惟恐一夫失所”；“今春雨泽又复愆期，麦收歉薄，朕心更为忧虑。幸于五月半后天赐甘霖，通省沾渥，禾稼丰稔倍常，朕为万民额手称庆”；“种种困苦情形，朕心深为轸侧”；“朕思开赈之后，需米必多，著仓场总督于通仓梭米各色米内再拨四十万石”［1］等等。上行下效，省、府、州县也将救荒当作当前政务的头等大事。如此一来，督抚、知府、知州、知县便成了救灾总管，不再需要另设救灾的专门机构。

其次，救灾需要极强的时间性。以皇帝为总管、户部负责筹划组织、地方巡抚主持大局、知府协办、州县官具体执行的救灾组织体系既能保证救灾的效率，又分工明确，便于督办。

再次，如果设置专门的救灾机构和官吏，正常年份时这些机构无事可做，一旦发生饥荒，调运物资，制定政策又绝非某一机构的力量所能独立完成的。要么无所事事，要么人手不够，这样的常设机构只能使救灾机构成为一种行政资源的浪费。

三、清代荒政文书流转中的流弊

在灾荒时的各种贪污腐败现象中，有一种地方官员利用公文发布时间差的手段来中饱私囊的现象，即“积压誊黄”现象。“誊黄”是受诏者用黄纸誊写的皇帝的诏书，誊写好之后再颁布给下属官吏或以告示的方式张贴于官衙照壁加以晓谕。“积压誊黄”现象，就是地方官把誊写有蠲免政策的上谕的黄纸搁置起来不及时公布，照旧向老百姓催征赋税，待催征完毕，再把告示张贴出来，而先前所征赋税并不退还或者充抵次年的赋税。

在救灾中，地方官吏故意积压誊黄，加紧催征应免钱粮的情况屡禁不止。“积压誊黄”现象在《赈纪》中没有纪录，但根据史料，这种现象是清代救荒中一开始就存在的痼疾，一直没有得到很好的遏制，到晚清时期这种现象更加严重。嘉庆十六年（1811年），黄河决口，被灾地方甚广。清廷下旨谕令各督抚严查地方官积压誊黄之弊，饬令各州县“遇恩旨颁到之日，即将圣旨日期遍行晓谕，并刊刷实征额册串票等，注载明晰，俾小民得知蠲免分数”。［2］嘉庆二十二年（1817年），御史王松年上奏折提到州县在奉到蠲缓恩旨时，“并不立时誊黄晓谕，压搁多日，希冀民间完纳，以征作欠。［3］”嘉庆二十四年（1819年），御史俞肯堂上折奏请“饬禁吏胥捺搁誊黄”。［4］咸丰十一年（1861年）的一道上谕说：“往往恩诏虽颁，有迟至数月而始张贴者，有先征钱粮而后张贴者。在国家屡颁宽大之恩，闾阎仍难沐纤毫之惠，……如或有视同具文及任意搁置，致令朝廷泽不下逮，一经发觉，朕必重治其罪，以为玩视民瘼者戒。”［5］虽然统治者发布了这样或那样严厉的惩罚措施，但仍只能治标不治本，没能从根本上杜绝“积压誊黄”现象。

四、清代荒政文书流转时效分析

如上所述，《赈纪》记录的这次直隶旱灾，清政府的反应十分迅速。那么，是不是每次救灾清政府的效率都如此之高呢？下面就选取两个参照系分别来做比较。

第一个，是与直隶旱灾同一时期的水灾。乾隆九年（1744年），玉山、德兴、乐平、宜黄等四县发生水灾。《饶州府志》载：“秋七月六日，洪水暴涨，乐平城南文明桥冲坏，舟行城上，漂棺骸无算。”［6］据其描述，可知水灾造成的损害已经相当严重。时任江西巡抚的塞楞额在这一年九月十六日的奏折详细纪录并汇报了这一灾情：“本年七月初六七等日，玉山等四县山水陡发，田庐被淹。经臣一面委员查勘，酌动银谷，随查随赈查明，……以上四县通共赈银一万二十七两零。”［7］从这份奏折来看，这次水灾来势迅猛，后果严重。奏折不仅汇报了具体灾情，还汇报了灾后的处理结果。从七月初六到九月十六日，中间的时间差是70天左右。这个时间是从水灾发生到处理完毕的花费时间。《清实录》中记载了乾隆皇帝对江西玉山等四县水灾的最早批复。

乾隆九年八月丁卯（二十三日）谕：“江西巡抚塞楞额奏称，江省所属玉山、德兴、乐平、宜黄四县，于七月初六、七等日，山水陡发，居民被淹。已饬布政使遴选委员，分头查勘，随带银两，抚恤赈济，至有应行题奏之处，俟臣出闱之日，逐一分别办理等语。江省玉山等四县，山水陡发，居民被淹，朕心深为轸念。虽据塞楞额奏称，已经委员查勘赈恤，其一切应奏之处，亦应即行题奏办理，不必待至出闱之后。可即传谕塞楞额知之。”［8］

从这份批复可以看出，乾隆皇帝在这年八月丁卯（八月二十三日）才了解到江西玉山等四县发生了水灾。据此可以推出从发生水灾，到巡抚上奏，再到皇帝批复，这一过程共花费了47天的时间。江西南昌距北京大约3000里，按常规的速度即一昼夜300 里来看，路途需要花费10天左右的时间。以此推理，乾隆九年江西省玉山等四县的水灾从发生到巡抚塞楞额报灾共花费了大约37天的时间，这37天主要是地方勘灾和临时赈恤所耽搁的时间。这与《赈纪》所记录的直隶天津旱灾的快速反应形成了鲜明的对比。使用奏折这种既节省时间、纸张，又直达皇帝的行文方式，并非每次灾荒都能拿来使用。当某一灾害事件发生了，却还没有被认为是十分严重的时候，救灾只能是地方的日常事务之一而非头等大事。根据制度，地方官员只能层层向上报告。在得到朝廷的重视之前只能利用普通的公文传递方式。这些报告将经过一系列官僚衙门，被重重登记、抄写、摘要、审查之后，才到达户部，如果认为必要，才通过内阁呈送皇帝。皇帝回复的谕旨也只能层层原路返回。可见，《赈纪》中救灾的高效率只是个例，得益于这次旱灾的发生地点距离京城近，皇帝的主动关注和高度重视，并不能把这种个别情况推广为同一时期其他荒政的共同特征。真实情况并非魏丕信在《十八世纪中国的官僚制度与荒政》里所赞扬的那样让人乐观。

第二个参照系是19世纪末，随着现代通讯工具——电报的传入，清朝官僚体系内部信息交流方式发生了革命性的变化，特别是中央与地方之间交流的成本大大降低、速度大大提高。如果这一现代工具被清政府用于应对灾害，可以想象，其报灾救灾的效率将会大大提高。然而，实际情况却并非如此。

光绪二十七年（1901年），五月十七日江西巡抚李兴锐上奏：“江西自本年五月初一日以后，连宵达旦，河水宣泄不及，陡成立涨。初八九等日，东河抚建之水奔腾而下，势甚汹涌，西河吉赣之水，亦相逼而至，均汇于省河，以致骤涨二丈有余。城厢内外，低洼处所，均有积水二三尺不等，先经臣派人四处巡视，南昌、新建两县，沿河各处圩堤多有被水浸溢，田庐皆在水中。居民避居屋顶楼房，或裹于为末之沙洲，四顾茫茫，无舟济渡，情形堪悯……”［9］

李兴锐的这份奏折在该年的六月九日（癸卯），得到了光绪皇帝的批复：“南昌各属猝被水灾，览奏殊堪悯恻，著即督饬所属，认真筹办赈抚，毋任流离失所。”［10］

从光绪皇帝批复的日期来看，李兴锐的奏折从发出到被批复耗费了22天之久。这说明李兴锐并没有使用电报上奏。是不是当时电报还没能用于传递政务信息呢？同一年，李兴锐使用电报向光绪皇帝上奏了一件事。

光绪二十七年（1901年）六月丙午，谕军机大臣等：“电寄奕劻等。李兴锐电奏南昌县属荏港地方，天主、耶稣两教民因细故起衅斗殴，致毙福音堂耶稣教民多名，现在情办理形，并新淦县地方亦有两教斗案，尚无伤毙人命等语……原电着抄给阅看，将此谕令知之。”［11］

由此看来，电报在光绪二十七年是可以使用的。天主、耶稣两教斗殴与水灾事件相比较，前者用电报上奏，而后者在缺乏现代通讯工具的乾隆时期只要10天就可以完成的程序，却历经了22天之久。光绪时期内忧外患，皇帝自顾不暇，这种态度也影响了地方对自然灾荒的重视程度，从而影响了救灾的效果。可见，有再好的制度，再好的通信手段，缺乏从上到下的重视和足够的财力物力人力，救荒的效果也只能大打折扣。

在现代化的今天，信息传递手段已经多种多样。电话、网络的普及使得信息传递速度快得惊人，但我们并不能就此麻痹大意，因为比信息传递方式更重要的，是我们的忧患意识。通过研究历史，从中总结经验教训，增强人们的防灾、救灾的意识，这才是减少灾荒的最好途径。

［1］［清］方观承，《赈纪》卷一《上谕》部分，《中国荒政全书》第二辑，北京古籍出版社，2004年版。

［2］《清仁宗睿皇帝实录》，卷248，中华书局，1986年版。

［3］《清仁宗睿皇帝实录》，卷326，中华书局，1986年版。

［4］《清仁宗睿皇帝实录》，卷264，中华书局，1986年版。

［5］《清朝续文献通考》，卷80，浙江古籍出版社，1988年版。

［6］同治十一年《饶州府志》卷三十一《杂类志·异样》。

［7］《清代长江流域西南国际河流洪涝档案史料》，中华书局，1991年版，第257页。

［8］《清高宗乾隆实录》卷223，中华书局，1986年版，第878-879页。

［9］《清代长江流域西南国际河流洪涝档案史料》，中华书局，1991年版，第1144页。

［10］《清德宗光绪实录》卷484，中华书局，1986年版，第391页。

［11］《清德宗光绪实录》卷484，中华书局，1986年版，第392-393页。