关于构建海洋环境保护中生态补偿法律机制的思考

罗汉高

〔摘 要〕 生态补偿机制是生态环境保护的关键措施，是一种治理环境问题的重要政策手段。海洋作为世界上面积最大的生态环境系统，不可避免的成為生态补偿机制中重要的一块。目前，关于海洋生态补偿机制的研究多从生态学、经济学的角度出发，如何确立法律机制保障海洋的生态价值和海洋生态系统服务价值的实现存在很大的空白，这不仅导致已经展开海洋生态补偿实践的地区因缺乏法律依据而未取得良好的效果，也是对构建海洋生态补偿机制造成了障碍。

〔关键词〕 海洋生态补偿；法理基础；制度现状；立法缺陷；应对对策

〔中图分类号〕D922.6 [文献标识码]A [文章编号]1674-1676（2015）02-0063-05

经过三次工业革命，人类社会需求激增，工业化进程加速，陆地有限的自然资源已经难以满足工业化时代的需求，海洋资源开发刻不容缓。海洋占据了全球2/3的面积，有着丰富的矿产、天然气、食品材料等资源，是自然界稳定的有机碳库、资源库、基因库和能源库，对维持生态平衡具有十分重要的作用。但无节制的开发和过度的人类活动，导致海洋生态环境的破坏是不可避免的，因此海洋生态补偿机制也构成了当今生态补偿机制的重要一环。

一、厘清海洋生态补偿机制的法律内涵

（一）海洋生态补偿的概念界定

“海洋生态补偿”的概念是“生态补偿”法律概念的一个衍生概念。目前，法律法规并没有明确界定“生态补偿”的法律概念，因此本文对“生态补偿”已有研究进行梳理，以其明确海洋生态补偿的法律内涵。“生态补偿”是可持续发展理论的重要组成，但至今并未形成统一的理论概念。从不同学科，不同学者，不同时期对此做出的学理性解释都具有一定的合理性。

从生态学领域的视角来看，生态补偿强调的是自然生态系统的自我修复和自净能力的功能。北京大学叶文虎教授将生态补偿定义为“自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起到的缓冲和补偿作用。”[ 1 ]

对生态补偿制度讨论颇多，发展最为迅速的当属经济学领域，国内外许多学者从“经济人假设”、“公地悲剧”、“外部性原理”及生态资本论等角度对生态补偿做出了不同的解释，但均强调了经济手段调节下生态补偿机制在环境保护过程中的运作机制，以及市场调控机制的有效干涉理论。如刘玉龙编著的《生态补偿与流域生态共建共享》一书中将生态补偿定义为“特定的社会经济系统对其所消费（消耗）的生态服务功能的成本予以弥补或偿还的行为。” [ 2 ]

从法学领域来看，许多学者从公平正义理论、权利义务相一致原理、功能目的论等角度，强调生态补偿是一种合法且合理的利益调整机制。杜群教授将生态补偿定义为“生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程。” [ 3 ]汪劲教授在研究起草《生态补偿条例》时提出：“生态补偿，应当指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。”[ 4 ]

不同学科对生态补偿的定义有所区别，在现有研究的基础上，可以将海洋生态补偿界定为：是一种对海洋生态资源保护行为的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制，目的是为了解决海洋生态资源保护（或破坏）领域的外部性问题，使海洋生态资源被适度、持续地开发、利用和保护，从而达到海洋经济发展与生态资源保护的协调，促进海洋生态效益的可持续发展。[ 5 ]

（二）梳理海洋生态补偿机制的法理基础

1.海洋生态补偿机制的逻辑起点——利益分配与秩序稳定

法的目的在于调节、调和与调解各种错综复杂和冲突的利益矛盾。在海洋开发和利用自然资源的过程中会产生诸多利益：经济利益和生态利益、个人利益与社会公共利益、生存利益与发展利益、当代人利益与后代人利益等等。那么，为了维护海洋生态平衡，调整多元化的利益分配进而实现社会的公平和正义也是法学意义上海洋生态补偿制度的一种开端。海洋生态补偿机制对环境利益的分配是通过对海洋资源开发利用行为及海洋生态环境保护的调整来实现的，这是因为：利益是以社会关系的形式表现出来的，而人的行为是一切社会关系的中介。由于人的活动和人的关系无所不在，所以一些即使看来好像与他人无关的需要与满足关系，如某一海域渔民捕捞天然无污染海鱼的需求，实际上也处在一定的社会关系之中，即渔民依赖于该海域及邻近海域的海水不被污染。基于此，海洋为社会提供的利益价值即是海洋生态补偿制度的逻辑起点之一。

秩序是社会的基本价值判断之一。我们制定、执行、遵守海洋生态补偿制度的目的是为了维护一定的秩序。秩序可以分为自然秩序和社会秩序。就海洋而言，自然秩序是反映海洋物质的产生、变化和消亡的可持续性和规律性变化；社会秩序是人们开发利用海洋资源的行为的连续性和规则性行为。当前过度开发利用海洋资源将导致自然秩序的混乱：世界各地海洋灾害频发、海洋环境恶化，海洋可持续发展受到严重威胁。反过来，海洋自然秩序的混乱又进一步加剧了海洋资源的稀缺性，进而导致无节制开发行为的泛滥，甚至影响沿海地区的社会稳定。基于此，针对过度开发海洋资源而建立的生态补偿机制也就出现——秩序的维护是海洋生态补偿制度的逻辑起点之二。

2 .海洋生态补偿机制的法律内涵——权利义务和公平正义

法学是一门研究法、法的现象以及与法相关的理论科学，具体到实践中则是通过规定人们的权利义务表现出来的。海洋生态补偿制度虽然大多是从经济学理论来引导出来的，但作为研究的海洋生态补偿法律制度更多的是以法学理论的角度来奠定海洋生态补偿涉及不同利益主体关系的理论基础，主要表现为法学中的公平正义理论。

利益和主张是权利的基本要素。事实上，权利只有由国家法律明确规定并得到国家权力为后盾的强制性保障才可能转化为现实权利。据此，必須通过法定的海洋生态补偿机制确定在开发利用海洋资源的过程中利益受损或受限的主体，赋予其获得法定补偿的权利。因此，法定权利作为生态补偿机制的核心内容之一是受偿主体获得补偿的有力保障。另一方面，义务作为权利的对合面，对生态补偿机制的主体和客体都具有特殊的约束机制和强制机制；对开发利用海洋资源过程中的哪些受益主体施加何种利益负担，确保受益方从有利于海洋和人类社会可持续发展的角度出发选择自己的行为，这是海洋生态补偿制度又一调整核心。

公平作为古老和持久的法律价值之一，是衡量法律价值的重要指标。人们普遍认为一项法律制度只要公平规定权利义务了，它就正义了，“法律通过分配权利义务以确定正义，惩罚违法犯罪以保障正义，补偿受害损失以恢复正义。” [ 6 ]海洋生态补偿主要是从环境正义的角度体现公平正义的理念。环境正义是指人们都享有利用环境资源，开发环境资源的同等权利，履行保护坏境资源同等义务。 [ 7 ]海洋生态补偿制度是以代内公平中的区际公平和代际公平两个大问题为主的法律制度。首先根据代内公平的含义，同时代的人不论种族、国籍、性别、经济发展水平和文化等方面，都能平等地利用自然资源，拥有享受美好环境的平等权利。[ 8 ]区际公平则是代内公平的一种。其次是代际公平，按照公平理论，不同时代的人应该平等地享有各项权利，共同拥有地球上的一切资源及在适宜生存的环境中发展的权利；当代成员在享有地球资源的同时，也担负着同样管理和保护资源的责任，既是受益人，更是义务人。[ 9 ]马克思哲学告诉我们要用长远的眼光看待问题，地球上的任何资源环境都是人类共同的遗产，所有的人都应该享有地球上的资源所带来的利益，这也是可持续发展的实质内涵，既要满足当代人发展的需求，又不损害后代人享有的环境权利。

3 .海洋生态补偿机制的价值取向——可持续发展

海洋资源拥有巨大的潜力，但是资源利用率和海洋生态价值的利用都远远低于陆地资源所利用；我国既有赋存于国家管辖海域的拥有专属管辖权、勘探开发权的自然资源，又有分布于公海和国际海底的共有海洋资源。陆地资源的稀缺和过度开发的现状，要求我们形成新的海洋资源开发利用战略，保证海洋资源及其资源配置向全球化方向发展。海洋资源开发和生态价值的利用始终贯穿着一个理念原则——可持续发展。今天，海洋的可持续发展被赋予了新的时代含义：第一，改善人类社会与生态环境的关系；确立生态补偿的初衷就是确保经济发展的同时要保护好海洋资源和生态系统环境。因此从长远来看，人类社会经济发展与生态环境保护始终是相互制约的两个方面。第二，追求公平正义的社会价值观；可持续发展意味着去寻求“对社会公平的实现能力”。任何人包括后代人都享有由海洋资源和海洋生态带来的利益。第三，提升社会文明程度；文化是一个民族的灵魂，一个现代国家，必须追求文明的开化和创新，满足人们的精神文化要求，实现文化大国的发展战略。我国海洋经济大国的构建，离不开精神文明的支撑和社会主义和谐价值体系的引领。

二、我国海洋生态补偿机制的现状和立法问题

（一）我国海洋生态补偿制度构建的现状

2005年联合国《千年生态系统评估》报告公布，指出全球约60%的生态系统服务功能已处于退化或不可持续利用状态[ 10 ]，虽然海洋生态系统在大范围来看仍具备自净能力，但具体到海洋开发区域，例如我国近海海域生态系统，根据监测和评价结果显示，我国处于健康、亚健康和不健康状态的海域分别占了24%、52%和24%。 [ 11 ]因此，对海洋环境的保护迫在眉睫。但由于法律体制、社会要求等因素的缺乏，海洋生态补偿作为有效的挽救措施并没有起到应有的作用。

海洋生态体系的复杂多变是海洋生态补偿难以实施的关键问题。首先，在适用范围上，关于海洋自然保护区、海洋特别保护区、滩涂、退渔还湿等区域是否纳入补偿范围存在着很大的争议，也没有明确的法律依据和执行标准予以界定。其次，生态补偿作为一种环境保护措施，本身就存在主体不明、权利义务不清晰、补偿标准难以统一等问题，具体到海洋区域，问题同样存在，甚至有扩大化的趋势。

（二）我国海洋生态补偿机制的立法现状和不足

1.海洋生态补偿机制的立法现状

二十一世纪，为应对环境资源的过度开发和社会资源分配不均的问题，“生态补偿”立法提上了讨论议程。经过将近十年的探索，生态补偿仍旧没有专门的立法，所有关于生态补偿的法律法规都散见于《宪法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《海域使用管理法》等不同位阶的法律法规之中。

在2013年召开的全国人大常委会上，有两位委员对“海洋生态补偿法律制度”的建设提出了议案，他们认为：中国作为一个海洋大国，在海洋事业蓬勃发展的同时，海洋生态损害问题愈演愈烈，出台海洋生态补偿的政策法规，修复和整治海洋生态环境应立即展开。[ 12 ]目前，关于海洋环境治理的综合性立法并没有颁布，多是以单行法的立法模式确立某一方面的问题，仅2002年颁布的《中华人民共和国海域使用管理法》对海洋功能区划制度、海域使用管理制度及海洋生态补偿对策做出了原则性的规定，所以说我国的海洋生态立法亟待完善。

2.海洋生态补偿机制的立法缺漏

生态补偿的法律实践目前在我国还处于起步阶段，没有形成完整的法律体系。而海洋多变的生态气候对生态补偿提出了更高的挑战，并且处于探索阶段的立法模式并不能满足法治国家建设背景下的海洋生态环境保护的需要。[ 13 ]

第一，海洋生态补偿法律制度构建的立法理念未确立。立法理念是指构建法律制度所蕴含的价值取向，是一种经济发展价值取向和环境保护价值理念的统筹，是普遍规范和必然规定性的理性认识。前文阐明“正义与可持续发展”是海洋生态补偿法律制度构建所应该具备的基本理念。但从立法实践来看，“生态补偿制度重生态损益层面的补偿而轻生态增益层面的补偿”是与可持续发展和社会公平正义相违背的，我们仍旧是在陈旧观念思考模式下构建生态补偿法律模式。

第二，由于法律未明确生态补偿制度而导致了生态补偿实施脱节。2011年由发改委牵头起草的生态补偿条例草案已经形成，该草案按照生态系统服务功能的不同，分别就不同领域如草原、森林、湿地等制定不同的生态补偿实施办法，明确了不同生态系统领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等[ 14 ]，但海洋生态系统与陆地生态系统存在着天然差别，是否能够统一适用一套法律是值得推敲的。而且，立法目的和出台时间的差异导致许多环境单行法没有涉及到生态补偿的相关规定，而专门为海洋保护所制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》仅规定“对于重大生态损害，可由海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任人提出损害赔偿要求”，但由于缺乏可操作的行政法规、部门规章及相应的技术标准，致使生态补偿这一政策杠杆并没有制度化、常态化。[ 15 ]新修订的《环境保护法》虽然已将生态补偿明文提出，但作为原则性规定对可操作性和实践指导都并未显示出应有的效果。

第三，现有的法律规定含糊不清，可操作性不强，如《海域使用管理法》第 9条、第 30 条和《渔业法》第 5 条等只是笼统地作出了对人“给予奖励”或“给予补偿”的规定，缺乏具体的实施标准。这种模糊不清的标准实际上是任意性的标准，任意性标准体现了处于相对强势的行政机关这个合同方的意志，征用补偿远远少于相对人的损失。

三、我國海洋生态补偿机制法律制度构建的对策

（一）立法理念的革新

要改变传统以人类利益中心主义及经济利益优先的传统理念，确立正义与可持续发展原则为海洋生态补偿机制建设立法理念，强调以“人类和生态共同利益”为中心，海洋生态补偿法律体系应准确反映，世界是一个相互依赖的整体，是由自然和人类社会共同所组成的，任何一方的健康存在和兴旺都依赖于其他方面的健康存在与兴旺这一客观事实。其次，在宪法中增设了“尊重其他生命物种的生存权利”的原则规定并对生态环境的产权进行了严格界定。

（二）立法保障机制

2002年《中华人民共和国海域使用管理法》的颁布是国家海洋局全面推进海洋生态环境保护工作的重要引导。2014年海洋治理将形成3个体系、6项制度、10项工作和3项保障的工作格局——3个体系是海洋生态保护与建设体系、海洋监测评价体系、海洋生态环境行政监管体系；6项制度分别为海洋生态红线制度、海洋工程区域限批制度、海洋资源环境承载力监测预警制度、陆海统筹的生态保护修复机制、陆海统筹的区域污染防治联动机制和海洋生态赔偿补偿制度。[ 16 ]我国海洋环境保护方面的立法主要以海洋权益、海洋资源、海洋环境等为主指导，先后制定《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等。从现有法律来看，我国对海洋环境利益和海域自然资源进行整体考虑的综合性立法还不存在。这种综合性立法的长期缺失，影响是很大的，导致我国海洋开发利用活动长期处于“无序”、“无度”和“无偿”状态。

海洋是一个复杂的自成体系的生态系统，要构建海洋生态补偿法律制度需考虑多方权利义务关系，有必要进行综合性立法规范。目前《生态补偿条例》草案已经出台，但由于条件不成熟，海洋生态补偿法律制度的构建还未获得相应的基本法地位。鉴于此种情况，国家有关部门有必要专门制定《海洋生态补偿法》，弥补现有法律体系的不足。另外，还需说明的是，在制定《海洋生态补偿法》之前，必须把海洋资源的所有权在《宪法》中加以明确，《联合国海洋法公约》将沿海国对毗邻内水、领海和管辖海域的自然资源列为国家主权权利，但我国《宪法》第九条中并未对海洋资源所有权作出明确的规定，只是规定“矿藏、水流、森林…等自然资源，归国家所有”，这样会造成实践上权属和开发使用关系不清晰的问题，从而体现不了此法作为我国根本大法的严谨性。

（三）构建海洋生态系统服务下的管制机制

海洋生态系统服务是基于维护海洋资源和海洋环境的生态价值而提出的，要达到此目的，其运行机制可以包括三个部分，分别如下：

1.补偿激励机制。在合理分析海洋生态系统服务功能可能涉及的影响范围的指导下，明确生态补偿法律关系主体，通过利益分配协调补偿主体的关系，采取物质与精神相结合的激励手段，最大限度地把所有参与主体的主动性和创造性激发出来，确保海洋生态系统保护和海洋资源的可持续利用。此外，还应该重视稀缺资源的有偿使用方式，把海洋生态系统维护的费用纳入新的国民经济核算体系，与税收、财政、金融和产业政策相协调等。

2.利益协调机制。海洋生态补偿制度涉及到中央政府与地方各级政府、不同行政区域的平行地方政府、企业、个人、非政府组织等多类别利益相关者，他们都有各自的利益诉求，并且存在矛盾与冲突。这就需要通过良好的协调机制来协调复杂的利益关系，当然，基于我国国情，应当在合理的情况下，私人利益让步于公共利益。

3.约束机制——协调利益仅仅靠自身的自觉性还不够，还必须有强制性的约束机制，主要是法律约束和道德约束。法律约束主要是规定各个政府部门、个人、企业、组织应当承担的环境责任；道德约束主要是指每个人都需要转变“环境无价、资源无偿”的观念，树立海洋资源可持续利用的思想，维持生态系统的平衡。

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[16] 海洋环境保护将建立三大体系[DB/OL].中国环境网，2014-6-14.