对我国公办高等院校基本建设融资问题的探讨

谢振中　胡杰

摘 要：自1998年高校实施扩招以来，我国高等院校得到了前所未有的发展，这在一定程度上缓解了人才需求压力，但给高等院校的办学条件带来很大的影响，为了购置新的地皮、扩建校舍、添置教学实训设备，各高等院校都面临巨大的融资问题。为此，本文对公办高等院校在没有任何资产作抵押情况下，对公办高等院校基本建设融资问题进行探讨，提出了一些可行的对策与措施，为我国高等院校良性发展具有重要意义。

关键词：高等院校；基本建设；融资；探讨

自1998年高校实施扩招以来，我国高等教育得到了前所未有的发展，这在一定程度上对满足我国高等教育大众化的需要，缓解人才需求压力起到了重要作用，但由此带来对高等院校各方面的压力应该引起我们足够的重视。高校为了接纳日益增多的大学生，就必须想方设法筹措资金，用以购置新的地皮扩建校舍，增加教室和实训设备，添置实验仪器，改善办学条件，这直接加重了高校的财务负担。据统计，在最初的三年扩招过程中至少拉动了800亿元以上的社会资金投入，仅学生公寓一项就需要投资200多亿，而这些投资中，政府财政拔款只占基中一小部分。以2010年为例，我国高等教育新增投资额150-210亿元，其中政府投入只有38亿元，这一巨额的资金缺口必须由高等院校自己解决，加大了高等院校的资金压力。

目前，我国高校建设资金主要来源以下渠道：政府财政拔款、学生学费收入、社会资助、学校创收。而在这四个方面资金来源中，财政性拔款和学费收入两者相加约占普通高校经费收入的90%左右。但从《中国教育经费统计资料》提供的数据可以看出，自1993年以来，财政性经费占普通高等学校经费收入的比重由65%下降到50%以下。另一方面在目前我国的国情条件下，学费收入的大幅提高在我国并不现实，而对这么大的资金缺口，高等院校不得不向外求助于金融机构的信用支持，银行贷款理所当然成为我国高等院校向外融资的重要渠道，但是由于公办高等院校自身的性质：非盈利性，高等院校贷款容易产生道德风险，高等院校贷款周期较长、以财产无法进行担保等，决定了商业银行不能成为高等院校基本建设项目长久的资金供求者。在这种情况下，我国高等教育事业的发展与教育经费严重短缺的矛盾日益突出，因此，在市场经济条件下如何搞好高等院校基本建设融资迫在眉睫。

一、目前我国高等院校基本建设融资的现状分析

自改革开放以来，国家建立了以财政拔款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应，各地依据《教育法》第五十五条的规定，保证公办高等教育的经费逐步增长。国家鼓励事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向公办高等教育投入，但高等院校融资的主渠道仍然是政府的银行贷款。

目前高等院校融资渠道单一性，面临主要问题是：第一，国家财政拔款的有限性。一直以来，财政投入不足是困扰我国高等教育发展的重要因素。据统计，从1991年到2014年，我国财政性教育经费占GDP的比重只有2.8%左右，这一指标远远低于发达国家的5%左右的水平。第二，高等教育融资制度保障的缺乏，高校债务问题凸显。目前，我国绝大多数高等院校的基本建设主要依赖于财政拔款和学生缴纳的学杂费，然而现实中，这两个渠道却缺乏有效的制度保障。首先，就财政拔款来说，尽管《教育法》第六十条、六十一条明确規定了中央和各级政府对高等教育的财政职责，《中国教育发展纲要》等文件提出了许多具体的量化要求，但到目前为止，这些法律和规定并没有得到很好的执行。其次，就学杂费收入而言，我国《高等学校收费管理暂行办法》对高等院校收取学费的原则、标准和审批权限及审批程序却做出规定，高等教育属于非义务教育阶段，学校依据国家有关规定，向学生收取学费，学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定，在现阶段，高等院校学费占年生均教育培养成本的比例最高不超过25%。到目前为止，无论是中央或地方的相关部门，还是高等院校自身，都没有公布有关培养成本的准确计量办法和令人信服的数据，这既临影响了收费政策的规范执行，也造成了公众的不理解，客观上为高等院校融资设置了障碍。另一方面，随着高等教育规模的扩张和高校收费制度的推行，财政投入没有相应增加。第三，高校财务状况并没有得到改善，生均经费不升反降，许多高等院校财务收支难以平衡，甚至不得不依靠银行贷款度日。第四，随着高等院校连续多年的扩招，高校硬件设施紧张的矛盾日益突出，各高等院校校园建设速度加快，有的高校在过去几所高校的基础上合并组建，这些高等院校多数重新征地大规模建设“大学城”，建设资金需求大幅上涨，还有的高等院校在合并过程中职工福利待遇就高不就低，有的学校还盲目攀比，导致高等院校办学成本的快速增长。第五，高等院校间融资不平衡。我国不同地区高等院校融资存在明显的不平衡性，严重阻碍我国高等教育全面、协调、均衡发展。以2004年为例，普通高校总融资金为2000亿元，校均融资1.16亿元，但多所全国著名的综合性高校融资超过20亿元，有些高校的融资额相对较少，在融资来源上，中央部门所属高等院校融资渠道更加多元化，地方高等院校的融资渠道比较单一。第六，高等院校管理体制对融资渠道的影响。首先，传统高等教育管理体制是每所高等院校都有明确的隶属关系，分别为教育部直属高校、中央部委办所属高校、省属高校、行业举办高校。市场经济体制建立以后，这种局面随之转变，实际上，国家对大多数部委和行业经营性投资改为贷款，非经营性投资大幅度缩减以后，其所属的高校已产生经费严重不足的困难，由于传统体制的束缚，给高校多渠道融资带来了一定的困难。其次，在旧的管理体制下，高等院校实行行政管理模式，机构重叠，管理队伍臃肿，人浮于事，效益低下的局面难以解决。在高等院校合并过程中，问题更加突出。再次，长期以来，高等院校的经费投入、人员编制、领导精力很大一部分要放在内部管理上，严重影响高等院校的发展壮大。

二、完善我国公办高等院校融资渠道的对策与措施

针对目前高等院校的管理体制和现实状况，本文提出完善我国高等院校融资渠道向多元化发展的政策建议如下：

1.积极引导，深化公办高等院校体制改革

首先，要转变政府职能，变行政命令为政策引导。我国公办高等教育必须在投资体制、管理体制和运行机制等方面进行深入改革。随着高等教育改革的深入，高等院校的投资渠道正在或即将进一步拓宽，大中型企业已越来越积极地将资金投入高等院校，或联合开办国有公办二级学院，或联合进行科技与产业开发，这使高等院校的资产所有权发生了变化，随着国家教育体制改革的进一步深入，社会各界也将越来越多地投资于高等教育和高等院校，使学校可融资渠道进一步增加。

其次，政府为减少对高等院校融资的束缚。各级政府作为国立、公立高等院校的举办者，要严格履行法律上的投资承诺与义务，一方面要确保高等院校基本的办学条件，政府不直接干预高等院校的融资事务和经济运行，并不意味可以减轻或推卸自己的投资责任。另一方面，政府要根据高校的办学效益与质量评估，不断加大对高等教育的公共投资。

第三，政府应改进拔款方式。我国目前的政府拔款方式在各高等院校之间的比例极不平衡，在这种情况下，政府拔款制度的改革应当在努力提高财政预算拔款比例的同时，考虑如何处理好效率与公平之间的关系问题，因此，政府的拔款制度，也可以考虑更为灵活的方式。

2.加大高等教育改革力度，为社会办学的发展创造公平的政策环境

政府应鼓励社会各方面力量举办高等教育，在公办高等教育资源丰富的地区鼓励公办高等院校改制以及多种形式的合作办学，使民办高等教育充分发展，同时在政策层面，允许公办与民办高等院校开展竞争，共同发展。

3.强化政府服务的职能，为高校融资渠道的拓展营造良好的外部环境

（1）加强鼓励捐资助学的法制建设。人大立法使捐资者在经济上和名誉上得到双重回报。比如，英国政府对设立教育基金的企業实行减税政策，仅征收投资收入附加税，同时对投入高等教育这部分资金免收一般企业需要交纳的盈利所得税。

（2）继续加大对校办产业发展的力度。公办高等院校为了多渠道筹措教育经费，国家应支持高等院校发展校办产业，对校办产业实行政策性低息贷款和减免税收政策，通过这种优惠政策使高等院校增加资金来源。目前，我国高等院校校办企业通过组成股份制企业，进入资本市场筹资已成为越来越多高校的共同选择，使之成为各渠道融资的重要来源。

（3）加大对高等院校银行贷款的引导和控制。银行对高等院校贷款不加以引导和控制，将会导致高等院校和银行陷入危险境地，因为公办高等院校的举办者是政府，高校的财产属于政府所有，高校在贷款过程中不能用财产作抵押，政府将是高校贷款风险的最终承担者。

总之，无论从高等院校、银行还是政府本身的角度来看，政府作为管理者和宏观调控者，都应出台相应的政策来规范和引导高等院校基本建设融资问题，扩大高校的融资渠道，完善高等院校的融资模式，使我国高等院校进入健康、快速、可持续的发展道路。

参考文献：

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作者简介：谢振中（1966-），男，汉族，教授，研究方向：经济学，金融。