我国公共组织的特征分析

于蓝

摘 要：本文从中国公共组织的内涵入手，在对公共组织两大主体——政府和非营利组织的特征进行分析的基础上，概括出了公共组织的六大特征，并在此基础上提出了建议。

关键词：公共组织；特征；总结

1 公共组织的涵义

什么是公共组织？公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。关于公共组织的范畴，美国学者菲力浦.科特勒（PhilinKotler）从满足人们的需要出发，站在社会经济的角度将社会组织划分为三大部门：第一部门是企业；第二部门是政府；第三部门是非营利组织。不言自明，企业是私人组织，因此，公共组织应包括政府与非营利组织。

2 我国公共组织的特征

要分析我国公共组织的特征，就要首先看一下其两个组成部分政府与非营利组织都分别具有哪些特征。

首先，从政府来看。政府是对国家和社会公共事务实施管理的组织，同时，又是与每一个社会公民都有密切联系的一种组织。从国家统治的角度看，它由国家全体人民选举产生，是统治阶级利益的代表，是国家意志的直接体现着、实施者；从社会管理角度看，它是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织。与其他社会组织相比，政府具有以下特点：（1）合法性；（2）广泛性；（3）权威性；（4）系统性；（5）公务性。

其次，从非营利组织来看。非营利组织，是区别于政府与企业的一种社会组织，也是一种不以赢利为目的而又承担着一定社会责任和社会管理职能的社会中介机构。我国的非营利组织在其产生与发展的过程中，呈现出如下特点：（1）公益性；（2）自愿性；（3）组织性；（4）民间性；（5）非营利性；（6）自治性。

通过对以上政府和非营利组织特征的归纳和总结，可以看出我国公共组织的特征主要有：

2.1 公共性

人类在产生与发展过程中，由于共同生活的需要，便形成了社会群体。在社会群体中，既有个人的特殊事务，也有关乎群体的社会共同事务。公共组织产生于社会公共需要，它们“为公众所共用”（公共）的性质决定了其以提供社会公共产品和服务为宗旨；以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责；以有效地为社会提供所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治经济环境，保证社会成员进行正常有序的共同生活作为其存在和发展的依据。从另一个角度来看，无论是政府还是非营利组织，它们所管理的社会事务为包括社会问题、公共项目和公共财产与资源在内的社会公共事务，其公共性也决定了组织属性的公共性。因而无论是政府组织抑或是非政府公共组织，皆有此属性。

2.2 合法性

所谓“合法性”概念是指一整套普遍的认知或假定，即参照现行准则、价值观和信仰定义的社会构架系统，组织的行为是合意、正确或恰当的。公共组织作为一种与非正式社会群体相对的正式社会群体，具备各种正式要素：正式的目标，正式的规章，正式的机构，正式的管理系统，正式的成员。而所谓“正式的”就是指规范的、为各种法律法规所规定的。比如政府的设立、撤销，它们的任务、责任、权力都要由国家宪法与法律作出规定；非营利组织也须按有关法律规定，通过合法注册而设立，并按法律的规定开展活动。因而公共组织无论从其存在形式来看，还是从其活动方式来看，都是合法的。

2.3 非营利性

社会组织按照是否以谋取自身经济利益为目的作为标准，可划分为营利组织与非营利组织。正如美国约翰.霍布金斯大学非营利组织比较研究中心主任萨拉门（Salamon，1992，又译为索罗门）所说，公共组织“有不以营利为目的的组织结构，有一个不致令任何个人利己营私的管理制度”。公共组织存在的价值不是营利，而是为公共利益提供服务，因此公共组织属于非营利组织。非营利性，也是一切公共的共同属性。比如，政府在修筑各种公共设施，提供各种抗震救灾、抗洪抢险物资时，是从来不会也不可能去计算成本和收益的；红十字会、希望工程等一些非营利组织即使在开展活动中出现了收入盈余，也不能在组织成员和理事会之间进行分配。

2.4 民众参与性

公共组织直接从事社会公共事务的管理，以承担社会职能、服务社会为根本宗旨。公共组织在解决社会公共事务的整个过程中不仅需要广大人民群众对其进行必要的协调和监督，保证社会事务正确、有效和顺利解决，更是以社会公众满意度为社会公共事务解决效果评价的衡量标准。正是在这样的基础上，社会大众的广泛参变得尤为重要，民众的参与，体现了广大民众的意志，并且极大地调动了社会公众对公共组织建设的热情，激发他们的创造性和主动性。人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度作为我国的基本政治制度，都体现了我国的民主化。全心全意为人民服务更是我国政府始终坚持的宗旨，要实现为人民服务就必须让人民群众的广泛参与，比如，中央及地方政府领导人的产生，要经过选民（代表）的投票选举；国家重大方针政策的出台，要事先有代表性地征求各阶层人士的意见；宪法赋予人民群众有权对政府组织及其工作人员的活动进行监督，等等。再从非营利组织来看，其本身就是群众性组织，是一种产生于群众之中并为群众服务的组织，是广大人民当家作主、进行自我管理的一种组织形式，是群众利益和愿望的代表者，离开了民众的积极支持与直接参与，该组织将不复存在。

2.5 服务性

何为服务性呢？从利益关系上来说，服务这个概念包含了两层意思：其一，将工作对象的利益放在首位，少考虑、甚至不考虑自身的利益；其二，在从事某种事业时，既为自己营了利，也为别人提供了方便。公共组织以向社会公众提供公共产品和公共服务为根本职责，以实现社会公众利益、服务于社会公众的生活作为根本宗旨，将集体和他人的利益摆在核心地位，不考虑自身得失，体现出服务社会、造福大众的价值追求，因此具有服务性，且服务性是公共组织的基本属性。就政府而言，近年来，各级政府越来越重视人民群众的公共需求，努力增加公共产品的数量，提高公共服务的水平。不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，重点发展科技教育、公共卫生、社会保障等公共服务，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位公共服务体系，公共服务总量有较大的增长。如国家财政的社会文教费支出由1978年的146.96亿元上升为2012年的5924.58亿元，增长了40.3倍；我国卫生总费用从1996年的2857.2亿元，增加到2011年的5150.3亿元，其中政府预算卫生支出从1996年的461亿元，增加到2011年的800.6亿元。国家财政在社会公共服务项目上投入的比例逐年升高，都是为了更好的体现其服务性，更好的为大众服务。

2.6 社会性

如上所述，无论任何国家任何制度下的公共组织，都是产生于社会并具有管理社会公共事务的职能。从政府组织来看，它产生于社会发展的需要（国家形成），并以社会发展需要为基础形成了公共行政职能。在实施管理的过程中，它要不断地吸纳、代表和反映社会对它的要求，可以说，组织的生命力是来之于它的社会性，因此，社会性是政府组织的根本属性所在。从非政府公共组织来看，它是为适应社会自我管理的需要而产生出来的，它本身就是一种社会自我管理、自我服务的组织。特别是，随着我国公共管理体制改革的进一步深入，政府组织会将大量的社会职能转移出来，交还给非政府公共组织去承担，非政府公共组织的社会自主性将进一步得到扩大，其社会性将更加突出。相比较而言，公共组织提供的管理与服务比企业组织的社会涵盖面更宽。

2.7 公开性

公共组织尽管代表着社会公众的共同利益，但它的产生和运行方式不能超越于国家法律之上。公共组织的产生必须依据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。在运行方式上，公共组织必须依法规范自己的管理行为，自觉地贯彻和执行有关公共事务方面的法律法规，在法律法规所规定的范围内自觉履行对公共事务的管理职责。

公共组织正是因为行使公共权力，它的一举一动都必须接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。目前我国实行的“阳光法案”、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标等，其目的就是为了使政府的工作公开化、透明化，使其在公众的高度关注和严密监督下运行，保障了公共组织不损害全体民众的利益，积极地为全体民众谋求福利，真正做到以民意为依归。红十字会、基金会等一些非营利组织，它们的经费大都来自于社会、企业的捐助，其开销更应该具有透明性，要让公众知道自己的钱去了哪里，发挥了什么作用，只有这样才能树立起良好的口碑与形象。

3 总结

正如美国学者里贾纳.E.赫兹琳杰（Regina.E.Herzlinger）所说，“非营利组织必须运行良好，因为我们托付给它们的是最重要的社会职责——启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全”。因此作为政府和非营利组织人员，要严格依法行事，恪守道德准则，确保公共组织的公共性、公开性、合法性、非营利性、服务性、民众参与性。作为大众我们在享受公共服务的同时，既要积极参与到公共组织中去，又要运用手中的权利，对公共组织进行监督，以确保我们所享受的公共产品的数量以及公共服务的质量。

参考文献

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作者简介

于 蓝，河南省郑州大学公共管理学院人力资源管理专业。