自下而上的政策学习——中国三项养老保险政策的比较案例研究

朱旭峰 赵 慧

自下而上的政策学习
——中国三项养老保险政策的比较案例研究

朱旭峰 赵 慧

对于政策学习的研究往往更关注水平方向，并进而导致对政策学习机制的理解局限于对成功案例的模仿。本文通过分析农民和农民工养老保险政策中三项中央政策的出台过程，提出中央政府的两种自下而上的政策学习机制——对成功经验的吸收和对失败教训的汲取。通过案例阐释以及对政策学习过程的细化分析，本文展示了自下而上的学习机制与水平学习机制的差异，及其在社会政策中的重要意义。

政策学习;养老保险政策;政策创新

一、导论

作为政策创新的一种主要方式，政策学习是政府回应社会发展及民众诉求的重要手段。一个政府在制定政策时，会向已经实施了相关政策的另一个政府学习。①在政策学习的过程中，决策者既可能对成功政策进行模仿、移植，也可能对产生负面影响的政策进行规避。在中国的改革实践中也普遍存在着政策学习:既有水平方向的地方政府间的相互学习，也有自下而上的中央政府学习地方政策创新的情况。通过政策学习，政府不仅可以获得新的知识，也可以降低自主创新的成本和风险。然而，尽管政策学习同时存在于水平及垂直方向，学者们似乎更关注水平方向中的政策学习。那么，自下而上的学习机制是怎样的?它和通常在水平方向中讨论的政策学习机制有哪些不同?

本文通过分析三项中央层级养老保险政策出台的过程，概括出中央政府自下而上的两种学习机制。在这三项政策出台的过程中，中央政府的政策创新都来自于对地方政府创新的学习。然而，具体的学习机制却有所不同。在水平方向上讨论的政策学习机制通常是指某一政府对另一政府的成功创新的采纳，而本文通过细化政策学习过程，指出政策学习可以基于对成功经验的吸收，也可以源于对失败教训的汲取。

本文选择的三项政策来自中国农民和农民工群体的养老保险政策。这几项政策都是始于地方政府的政策创新，随后，中央政府在地方创新的基础上出台了一系列相关政策。可见，在农民和农民工养老保险政策上，中国经历了一个自下而上的政策学习过程。在下面的内容中，本文首先在第二部分通过文献综述指出已有政策学习研究在考察视角上的不足，并提出了本文对于政策学习理解的基本观点。第三部分简要介绍了中国农民养老保险和农民工养老保险中的三项中央政策，描述了中央政府自下而上的政策学习过程。第四部分分析了自下而上政策学习机制的特征，最后进行了总结和讨论。

二、文献综述:水平与垂直的政策学习

本文所讨论的政策学习，是发生在不同政府间的政策学习，是指决策者利用其他地区的政策经验获得关于某项政策效果的信息，从而判断这一政策是否适合本地情况的一个系统化的过程。②政策学习也被称作经验借鉴(lesson drawing)，是一项政策创新形成扩散的主要机制之一。③

对政策学习的研究基于政策创新来自政府间相互影响这一假定。早期的政策创新研究假定政策创新由地区内部的政治、经济或社会特征决定，④排除了受到其他政府行为影响的状况。而政策扩散的研究者关注到政府在创新行动上的交流及影响机制。学者Walker⑤运用公共政策中的渐进决策模型来解释政府间的政策学习。渐进决策模型基于有限理性者的假设，决策者限于考虑少数与现状不同的替代性政策方案;政策学习则假设各政府的决策者在面临复杂的问题时，都会向其他政府寻求已有的解决路径，以简化决策过程。

对于水平方向的政策学习，学者们首先证明了一些政策创新的确是通过政府间的学习产生的，而非不同决策者的独立行为。学者们采取了以下两种方案。第一是关注政策调整与政策效果间的关系。例如，Volden等人⑥在对美国儿童医疗保险政策的研究中，关注了各州政府的政策调整情况，描述了州政府通过调整政策工具模仿成功政策的过程。Volden的研究结果显示，决策者在对政策进行调整时，会趋近其他政府的成功政策的内容，越成功的政策越容易被学习。第二是考察决策者们进行学习交流的渠道。Füglister⑦通过实证研究表明，州立卫生部部长联席会(CDS，the Conference of the Cantonal Directors of Public Health)中的会员身份有利于促进成功政策的扩散。这一方法通过回答学习是从哪里产生的，展示了政策学习产生的过程。.

此外，学者们还考察了政策学习机制的具体情况。政府容易向地理位置邻近的政府学习，⑧也会向与自己在经济、社会、文化等方面相似的政府学习。⑨政府官员联席会议、电子信息网络等渠道则提供了政府跨区域学习的渠道。根据政府规模、政策发展进程等因素的不同，政府进行政策学习的可能性也会存在差异。例如，富有的大城市比小城市更愿意向其他地区学习，表现出政策创新上的主动性。而对于连续的政策采纳，学习机制主要发生在首次的政策创新，随后便会逐渐减弱，这是因为在之后的政策创新中，地方政府自己的政策已经提供了经验，没有必要再去学习他人的经验。

虽然大部分学者关注水平方向的政策学习，但政策学习也存在于垂直方向。在垂直方向上，由于自上而下的政策创新通常是基于上级政府的威权或命令，因此政策学习主要指自下而上的情况。例如，Boeckelman通过考察美国国会听证讨论的情况，发现联邦政府有选择地借鉴州政府的政策方案。在Shipan＆Volden对美国自下而上的政策扩散的研究中，作者指出地方政策创新可能会推动州政府的政策采纳，产生一种“雪球效应”，而这一效应主要出现在人员精干、资金充足的能力较强的州立法机关。这一自下而上的“雪球效应”暗含了州政府对于地方政府进行政策学习的可能。在中国的政策发展过程中，中央政府的政策学习能力被认为是中国适应环境变化而成功改革的条件，而地方政府的政策实践往往是中央政府进行政策学习的源头。

已有研究成果集中于水平政策学习，对于垂直政策学习的机制则缺乏充分的研究。同时，这一研究偏差又导致对政策学习的理解局限于对成功经验的吸收，忽略了政策学习包含对成功和失败两方面的学习。尽管学者们承认政策学习包含了对于负面经验的学习，但却很难将它们直接体现在政策过程的研究中，这一点在水平的政策学习研究中表现得尤为明显。这是因为，在水平方向，面对尚未出台政策的领域，决策者对于负面教训的汲取往往表现为拒绝采纳失败政策，即没有新政策出台;而在垂直方向，上级政府可以通过出台政策要求下级政府修改原有政策，利用其政治上的领导力纠正地方政策的负面影响。政策学习研究中广泛使用的“事件史分析”方法正是通过考察政府对成功政策的模仿行为作为判断政策学习发生的基础。即使学者们通过“配对事件史分析”方法将政策修改纳入研究范畴，关注的依然是政策修改与成功政策的关系。例如，上文提及的Volden关于美国州政策调整的研究，虽然创造性地指出政策学习不仅出现在政策创立时，还表现为对政策的修改调整;但是，这种政策修改的动力依旧来自于对成功经验的追随，本质上依然将关注点限于对成功经验的学习。总之，学者们往往注意到对于失败教训的规避，即政策“不采纳”，而忽略了通过汲取失败教训而产生的政策创新。这一被忽视的学习机制可以通过自下而上的政策学习得以展示。

三、中央政府的养老保险政策创新

(一)新型农村养老保险政策

在民政部的推动下，我国的农村社会保险制度(下文称“旧农保”)于1991年起开始试点。然而，由于各地在旧农保制度运行中出现诸多问题，中央政府于1999年基于暂不具备实施条件的理由，决定暂停各地的旧农保试点，对已有业务进行清理整顿。然而，各地方政府却没有停止对农村社会养老保障的探索。很多地方政府自主尝试建立与传统旧农保不同的农村社会养老保险制度。这些政策被称为新型农村社会养老保险，即“新农保”。截至2005年底，全国已有31个省、直辖市、自治区的1900个县(市、区、旗)开展了新农保工作，形成了各具特色的制度内容，其中具有代表性的包括苏南模式、北京模式、东莞模式等(见表1)。这些各具特色的政策创新为中央的政策学习提供了基础。

在众多的地方新农保政策创新中，宝鸡市的新农保模式最终成为中央政府直接借鉴的对象。区别于旧农保自助为主的筹资模式，宝鸡市的新农保政策采用个人缴费、集体补助、财政补贴“三结合”的筹资模式，养老金由以财政出资的基础养老金和由个人、集体与财政共同出资的个人账户两部分构成。2007年11月，宝鸡市被批准成为“全国新型农村社会养老保险试点城市”，并成为随后全国新农保政策试点的范本。

表1 部分城市的新农保模式

党的十七届三中全会《决定》中指出要“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度”，确立了与宝鸡模式相同的筹资模式。2008年11月，人力资源和社会保障部尹蔚民部长一行到宝鸡市调研新农保工作，认为宝鸡市新型农保试点推进较快，实行的政府财政养老补贴(即基础养老金)与个人账户相结合的模式比较成功，具有推广价值，并在向张德江副总理的书面报告中提出全国新农保政策拟采纳这一模式，由中央财政负责提供基础养老金部分，地方各级财政对农民缴费进行补贴。2009年，国务院在全国开展新型农村社会养老保险试点工作。试点政策采用与宝鸡模式一致的政策方案，由个人、集体和政府三方分担责任，由政府支付养老金待遇的基础养老金部分，建立起一种有政府补贴的普惠式福利制度。2009年以来，全国新农保试点逐步扩大试点范围，于2012年底实现了制度全覆盖。

以上事实展示了全国新农保政策形成的两个关键步骤。首先，在旧农保失败的情况下，是地方自主开展的政策创新为中央提供了可借鉴和模仿的方案。虽然最后中央政策直接借鉴了宝鸡市的模式，但从表1可以看出，其在账户设计和筹资来源方面的特征已在东莞、张家港等地的方案中有所体现。可见，各地的政策创新不仅为中央政府的学习提供了多元化的政策方案，相似的设计也在各地积累了丰富的经验，为中央政府的决策提供了参考。随后，中央在吸收地方经验的基础上形成国家层面的相关政策并正式展开了全国范围的制度推广。

(二)农民工养老保险政策

在中央政府出台关于农民工养老保险的政策之前，各地方政府已经进行了大量的政策创新。例如，广州(1998年)、北京(2001)、上海(2002年)和浙江省(2003年)等地都各自出台了农民工养老保险政策。在2009年国务院出台相关政策之前，各地运行着扩面型、双低型、仿城型和综合保险型等不同类型的农民工养老保险政策。这些政策创新既为中央政府的政策学习提供了成功经验，也产生了一些需要解决的问题，在此提供两个中央政府通过政策学习修正原有政策不足的案例。

1.退保政策:基于地方实践的中央政策调整

在一些地方政府出台了农民工养老保险政策后，农民工的参保问题得到了解决，但也产生了一些问题。不能退保就是问题之一。由于农民工的工作特性，他们缴纳养老保险的地方往往只是他们一段时期的工作地，既不是其养老的地点，也很难达到享受养老金待遇的最低缴费期限。在养老保险关系无法顺利转移的背景下，农民工希望可以“退保”，即终止养老保险关系并取回养老保险中个人缴费的部分。然而，在农民工养老保险政策实施之初，许多地区对这一要求并不予以支持。

很多地区之所以规定不能“退保”，是来自对原有中央政策的延续。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求:“个人帐户储存额只用于职工养老，不得提前支取”，以确保养老基金用于保障劳动者退休后的生活，保障养老保险制度的有效运行。但是农民工社会养老保险的特殊性并不适用于这项规定。大部分农民工不会在工作地养老，将个人账户长期储存在之前的工作地，对他们的收入是一种损失。

以深圳、北京和广州这三个农民工集中的城市为例。一方面，北京和广州延续了国务院对于企业职工的规定，不允许提前支取个人账户。北京市规定，农民工的养老保险个人账户“只有在本人达到养老年龄时，才能支取”。在未达到养老年龄之前，其养老保险关系及个人账户只能转移或封存。广州市也有类似的规定，职工流动到其他统筹地区，可以办理基本养老保险关系和个人账户储存额转移手续，“不能转移的，由社会保险经办机构保留，待达到法定退休年龄时，按规定支付”另一方面，深圳市则创新性地规定:退休前离开本市且养老保险关系无法转移的员工，“经本人申请，可以一次性领取个人账户积累额，终结在本市养老保险关系”。

通过地方政府的政策创新，表明原有的政策规定并不适合于新出现的农民工群体，也促使中央政府对相关规定进行了调整。2001年，劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》规定:参加养老保险的农民合同制职工在与企业解除劳动关系后，可以保留其养老保险关系，也可以根据农民工本人申请，一次性领取其个人账户个人缴费部分，并同时终止养老保险关系。农民工重新就业时，可以接续或转移之前的养老保险关系，或者按要求重新参加养老保险。这一规定说明，中央政府已经注意到农民工社会养老保险的特殊性，并作出不同于传统城镇职工养老保险的政策安排，即农民工有权选择中途退保。随后，各地地方政府依照中央的要求进行了政策调整，制定相关政策允许农民工提前一次性领取个人账户。

2.关系转移政策:破解地方利益的中央协调

地方政府的农民工养老保险政策以保障农民工的社会保障权为政策目标，但由于忽略了农民工的流动性及关系转移的问题，这一政策目标并未真正实现，而且还产生了其他负面影响。首先，农民工养老保险关系转移困难使养老保障无法落实。虽然各地的政策创新在保障方式、缴费方式等方面都制定了适合农民工参保的办法，但均规定享受保障需要达到累积缴费年限。此外，各地政策创新的方案不同，阻碍了农民工养老保险的转移，往往是转出地可以办理转移手续，但却没有得到转入地的顺利对接对于高流动性的农民工来说，既难以达到规定的缴费年限，又无法转移保险关系。因此，地方养老保险政策创新虽然从制度上填补了农民工参保的空白，但对大部分农民工而言只是一种强制储蓄，实际的养老保障难以落实。第二，农民工养老保险转移难导致了地区间的利益失衡。由于农民工社会养老保险的统筹基金无法转移也无法提前支取，农民工离开工作地时，大多选择退保并取回个人账户的储蓄额，而用人单位缴纳的社会统筹部分就会沉淀下来，充实了农民工流入地政府的社会保险基金。而承担着农民工最后养老保障责任的，往往不是这些经济发达又获得退保沉淀的农民工输入地，而是经济发展落后、资金短缺的农民工户籍所在地。对于劳务输出较多的地区而言，无限制地接收养老保险转入者将导致当地社保基金的难以维系;而对于农民工输入地来说，当地政府也不愿放弃退保沉淀所产生的收益。于是，制度碎片下的地方利益被进一步强化，加剧了地区间不平衡的状况，甚至阻碍了职工养老保险的省级统筹乃至全国统筹的推行。

可见，地方农民工养老保险的政策创新不仅没有实现其政策目标，而且产生了一些问题。中央政府从这一情况中意识到保险关系转移及政策跨区域衔接的重要性，进行了打破地域壁垒的政策规范。2009年末，国务院发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，规定“参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工”，在跨地区流动就业时，其基本养老保险关系可以转移接续，不仅转移个人储存账户，而且以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移统筹基金(单位缴费部分)。对于跨省流动就业参保人员以及中断就业或中断缴费的农民工的养老保险关系处理也进行了清晰的规定。这一政策的出台，不仅解决了农民工群体的养老保险关系转移问题，而且协调了不同地区的利益，使转入地和转出地的差异不致过大。

四、中央政府自下而上的政策学习机制

为了更好地分析政策学习过程，学者们通常将政策学习划分为若干动态阶段或子过程学者Rich将组织对于知识的使用划分为三个阶段:信息收集、信息处理和信息运用。信息收集是指使用者接受或获取信息;信息处理包含一系列认知活动，如测试信息的有效性，检验信息与已有知识及信念的兼容性;信息运用则是指在决策中使用信息的过程。基于上一小节的案例介绍，在本小节，作者将运用Rich的三阶段模型对中央政府自下而上的政策学习机制进行分析。

1.信息收集阶段

在信息收集阶段，地方政府的政策创新是中央政府获得新信息的来源。地方政府的政策创新既有新制定的政策，也可以是在新环境下对原有政策的延续或移植。在中央政府尚未出台政策的领域，地方政策创新为全国性的政策规划提供了方案。例如，地方新农保的多种模式使中央政府可以综合考虑不同政策方案的优劣;深圳等地允许外地员工转移个人账户的规定为中央政府提供了出台新政策的参考。在中央已有政策规范的领域，中央政府通过地方政府在新环境下的政策适用发现问题。农民工退保政策的制定就属于这一情况。“养老保险个人账户不得提前支取”这一要求是国务院在1997年提出的，目的是为了更好地建立基本养老保险制度，但这一针对城镇企业职工制定的要求却不适用于农民工群体。对于部分率先出台农民工养老保险政策的地方政府而言，这一规定只是延续了中央的已有政策。然而，正是由于在新情况下的政策适用，使中央政府意识到了政策调整的必要。

2.信息处理阶段

在信息处理阶段，中央政府对收集到的新信息进行分析和检验，即对信息的意义进行阐释。在这一阶段，由于中央和地方政府的职能不同和评估政策创新的出发点不同，中央政府与地方政府对于新信息的内涵可能有着不同的阐释。地方政府在进行政策创新时，主要考虑的是政策的因地制宜和地方利益;对于中央政府而言，不仅要考虑政策解决问题的功效，也要统筹考虑全国各地的情况。这种信息处理的不同视角显示了自下而上学习的重要性，因为在水平政策学习中，不论一项政策创新得到多少其他地方政府的关注，其信息处理都是以相似的视角进行的。

农民工养老保险政策显示了中央和地方的不同的信息阐释过程。首先，地方政府关心政策在当地的适用效果，中央政府则注意全国范围的政策影响。例如，成都学习了上海的农民工综合保险，关注的是参保方式、待遇方式、基金管理等方面的制度设计，而不会考虑跨区域的政策衔接问题;而中央政府则通过地方政策创新发现了地区间统筹的问题。其次，地方政府受益于农民工退保的基金沉淀，而对中央而言，这不仅强化了地方利益，形成制度壁垒，还对中央一直推行的省级统筹规划形成制约。地方政府的政策在为中央提供政策方案的同时，也使养老保险关系转移、基金沉淀等跨地区的问题通过地方政策创新和政策实践表现出来。由于对于信息具有不同的阐释，中央在政策创新时着力于解决负面的影响，因此在下一阶段形成了不同于地方方案的政策创新。

3.信息运用阶段

在信息处理阶段对于信息的分析结果决定了中央政府在信息运用阶段将采取与地方政府不同的行动，形成了不同类型的政策创新。在水平方向，对于负面教训的学习主要表现为对失败的政策创新的不采纳;而在垂直方向，中央政府汲取负面教训的学习方式则更加复杂。

与水平政策学习不同的是，在自下而上的政策学习之后，中央政府会展开自上而下的政策推广过程。例如，中央新农保政策的创新行动表现为中央采纳地方政策的成功方案。在这一学习方式中，中央政府从成功的地方政策创新中吸收成功经验，并直接借鉴其政策内容进行中央政策创新，开展全国范围的新农保试点。农民工养老保险的两项政策则表现为中央向地方的负面教训学习，中央政府通过政策垂直扩散改变了原有的地方政策方案，而这一自上而下的扩散则基于强制机制。

表2 中央进行政策学习的过程

五、结语

本文通过分析三项中央养老保险政策的政策创新过程，概括出自下而上政策扩散中的两种政策学习机制:在水平扩散中广泛讨论的对于成功经验的吸收，以及对于失败教训的汲取。

首先，政策学习的行动方式与其方向密切相关。垂直学习与水平学习机制的不同在于，水平学习中地方政府视其他地方政府为相似者，而垂直学习中中央政府对政策创新的分析视角不同，且拥有规范地方政府行为的权力。所以，中央政府不仅可以选择采纳某一地方政府的政策创新，还可以通过政策创新改变地方政府已有的政策。在水平政策学习中，对负面经验的政策学习通常不会产生政策创新;而在自下而上的学习中，对成功经验的吸收和对负面教训的汲取都会推动中央政府出台政策，并进而对地方政府产生影响(见图1)。对于中央政府而言，应当特别关注政策学习中的纠错作用，因为这一形式不易在地方政府间的政策学习中出现。

图1 水平学习与自下而上学习

第二，地方政府的政策创新是中央政府学习的来源，也是其开启学习机制的起点。地方政府作为政策创新的“实验室”，可以检验新出台的政策是否可以取得预期的成效。如果一项地方政策获得成功，还可能被其他地区模仿学习，于是这一政策就可以在不同的环境下得到检验。这样的政策实验室不仅为中央政府提供了不同的政策设计方案，也减少了中央政府直接出台全国政策可能造成的失败的成本。中央决策者允许地方政府进行多样化的政策试验和政策实践，正是其具有学习能力的表现。

第三，在社会政策中，尤其应当重视纠错式的政策创新。与经济政策相比，社会政策具有自身的特点。首先，我国的社会政策需要考虑地区间的统筹。各地的政策内容需要具有一定的一致性并可以转移接续，而地方的政策创新可能与全国的目标产生冲突。其次，社会政策具有福利水平的不可能逆性，保障标准只能提升而很难降低，因此对于可能出现的问题要及时调整。所以，在发展社会政策的过程中，政府不能只注重对成功经验的考察，也要重视对于负面经验的总结和处理。

注:

①Volden，C.，Ting，M.M.，＆Carpenter，D.P.A formalmodel of learning and policy diffusion，American Political Science Review，2008，102(3):319-332.

③Shipan，C.R.，＆Volden，C.Themechanisms of policy diffusion，American Journal of Political Science，2008，52(4):840 -857.

④Gray，V.Ⅰnnovation in the states:A diffusion study，The American Political Science Review，1973，67(4):1174-1185.

⑤Walker，J.L.The diffusion of innovations among the American States，The American Political Science Review，1969，63(3): 880-899.

⑥Volden，C.States as policy laboratories:Emulating success in the children's health insurance program，American Journal of Political Science，2006，50(2):294-312.

⑧Berry F.S.，＆BerryW.D.State lottery adoptions as policy innovations:an eventhistory analysis，The American Political Science Review，1990，84(2):395-415.

⑨Lee，T.，＆Meene，S.Who teaches and who learns?Policy learning through the C40 cities climate network，Policy Sciences，2012，45(3):199-220.

〔责任编辑:宁 岩〕

Bottom-up Policy Learning:A Com parative Case Study on Three China's Pension Policies

Zhu Xufeng＆Zhao Hui

The policy learning research paymuch attention on the horizontalway，and also focus on one type of policy learning which learn from successful innovations.Through analysis on process of three national pension policies of rural area andmigrantworkers in China，this paper summarizes two bottom-up learningmechanisms，which are absorbing successful experiences and drawing lessons from failures.Through case studies and phased analysis，this paper reveals the importance of bottom-up learning and its differences from a horizontal one.

policy learning;old-age pension policy;policy diffusion

D035

A

1001-8263(2015)06-0068-08

朱旭峰，清华大学公共管理学院教授 北京100084;赵慧，南开大学周恩来政府管理学院博士生 天津300071