高校内部学生处分规范的法律问题分析

李莎莎

(1.吉林大学 法学院，长春 130012；2.东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025)



高校内部学生处分规范的法律问题分析

李莎莎1，2

(1.吉林大学 法学院，长春 130012；2.东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025)

摘要：处分权是高校经常运用的，用以实现教学管理秩序的一项权力。为了具体实施处分权，各高校纷纷制定内部学生处分规范。在对35个高校内部学生处分规范进行分析之后，总结了它们在规范结构、处分行为种类、处分事由、处分程序和救济程序等方面的共性。同时也分析了这些内部处分规范在处分设定、外部救济程序和内部救济程序方面存在的法律问题。

关键词：处分；法律保留；司法救济

为了满足日常管理的需要，保证良好的教学秩序，高校经常运用对学生的奖励和处分权，并在此过程中形成了以权利义务为核心、以高校和学生为主体的法律关系。对学生的奖励和处分涉及学生的权利和利益，尤其是处分权的行使，不仅关系到学生未来的就业和发展，甚至可能改变学生的身份，是一种能侵害权利主体重大利益的权力。随着依法治校理念的确立和学生法律意识的增强，高校对学生的处分权运用趋于规范化，不仅在法律法规层面对处分权进行了概括的制约，各高校还通过制定内部学生处分规范对处分权的实施进行了详细规定。

一、高校内部学生处分规范的现状考察

按照制定主体进行划分，目前我国高校对学生的处分依据主要有法律、行政规章和高校内部处分规范。而《教育法》和《高等教育法》这两部法律仅仅对高校的处分权作出概括性授权规定，并没有关于如何行使处分权的具体规定。教育部2005年颁布实施的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《学生管理规定》)作为行政规章具体规定了处分种类、高校在实施处分权时应遵循的程序和为学生提供必要的救济，是此领域的重要规范依据。此后各高校依据《学生管理规定》第68条，并结合本校的实际情况制定了内部处分规范，作为对学生实施处分的具体依据。

笔者通过对选择的高校处分规范样本进行分析，目前我国各高校的校内学生处分规范，在规范结构、处分行为种类、处分事由、处分程序和救济程序方面有以下表现：

1.结构

高校内部处分规范的结构一般包括总则、违纪处分的种类与适用、违纪行为与处分、处分程序和附则。其中，总则是对处分规范的制定目的、适用的基本原则等内容的规定。违纪处分的适用部分主要规定了处分实施中的从轻、从重情节、处分期限、不同部门的纪律处分的权限等。就一部内部规范来说，其结构逻辑周严、内容完整，对处分行为进行了实体和程序的双重限制。

2.处分行为种类

2005年的《学生管理规定》第53条明确了高校对学生的纪律处分的种类，分别为警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍。与之前1990年的《学生管理规定》相比，在处分种类中去掉了勒令退学，退学被排除在处分种类之外，列入学籍管理方式。根据教育部的规定，各高校在制定内部规范时也做出了相应的调整，不再行使勒令退学的处分行为，将处分种类确定为上述五种。

3.处分事由

处分事由是指高校对学生的哪些行为应给予处分。根据《学生管理规定》和本校的教学管理需要，各高校一般规定了如下七个方面的处分事由：违反宪法、违反法律、违反治安管理规定，违反考试纪律、剽窃、抄袭他人研究成果，无故缺席学校教育教学计划活动累计超过一定时间，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序。

4.处分程序

在处分程序方面，各高校的内部处分规范依据《学生管理规定》设计了基本符合正当程序的处分步骤，包括调查、提出处理建议，告知并听取申辩、决定、送达。

5.救济程序

各高校对于处分结果的救济规定了几乎一致的程序。根据教育部的《学生管理规定》和各高校的学生处分规范，针对学生的处分救济程序包括以下步骤：学校成立学生申诉处理委员会，学生对处分决定不服应首先向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉，由学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查；如果学生对复查决定仍有异议，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。

二、大学自治与法律保留——处分设定权的法律问题

行政处分是指国家行政机关基于行政隶属关系或者监察机关基于职权，对违反行政法规的国家机关工作人员实施的一种行政制裁措施[1]。高校对学生的处分，从高校与学生的法律关系类型关系、处分行为实施的目的来看，也属于广义的行政处分。高校对学生什么样的行为可以进行处分，应给予什么类型的处分，这些问题属于处分设定权范畴，而处分设定权的分配关系到高校的自治和法律保留之间的博弈，是解决高校内部处分规范法律问题的第一步。

西方高校校规的正当性来自于其自治理论[2]。大学自治的初衷是为了保障学术自由，防止来自国家公权力的不当干预[3]，后来逐渐扩展到人员聘任以及对学生的惩戒。根据自治理念，经过团体成员的同意，并通过民主选举出的机构制定规范，这种规范可以用来约束团体内部的成员以实现自治。因此，在高校管理中，由高校通过合法程序制定的内部规范具有合法性和正当性基础，学生应受其约束。

另一方面，法律保留是依法治国对行政权进行约束的重要原则。它要求行政机关所实施的一定范围内的行政职权行为，必须以法律作为自己的行为准则，或者以法律对其实施框架性约束，以达到保障人权、合理界分立法机关和行政机关权限范围功能的一种法治原则。与法律优先原则相比，它是一种更加积极的行政法治原则。根据这个原则，学校对学生的处分又不能随意设置，因其涉及学生的权利保障，因此应留给法律做出规定。

大学自治与法律保留的冲突与制衡即是高校处分设定权的边界。关于法律保留的范围有侵害保留说、全面保留说和重要事项保留说等，选择不同的学说会对高校处分设定权的范围产生不同的影响。在高校处分权领域，既要维护大学自治、大学自由，又要保障学生的权利不受非法处分的侵害，笔者认为，重要事项保留说是比较合理的选择。根据重要事项保留说，事项的性质对公益或人民越重要，则对立法者的要求越高。最重要的事项必须由国会法律进行规定，次要事项由法律授权命令规定，非重要的事项不受法律保留原则拘束[4]。将对学生重要权利产生影响的处分行为纳入法律保留范围，同时把其他非重要事项留给学校根据本校管理需要自行规定，可以满足上述双重立法目标。从相关法律法规的内容来看，立法中也选择了重要事项保留说。教育部的《学生管理规定》第54条规定了开除学籍的适用情况，而其他处分的适用情形并没有进行规定。可见，立法的意图是对五种处分行为中最严厉的开除学籍给予设定，而其他处分的设定权留给高校。

虽然从立法意图以及相关理论中推定出重要事项保留说的合理性，但仔细考察相关立法以及高校的内部规范，发现并未将这项原则进行到底。首先，开除学籍的处分涉及学生身份的改变以及受教育权的剥夺，是十分重要的权利，依据法律保留原则，应该由立法机关的立法对此做出规定。而我国的《教育法》和《高等教育法》等法律并未做出规定，只是由教育部的行政规章《学生管理规定》进行了规范。教育部的行政规章地位低于法律，甚至低于行政法规，在行政诉讼中只是参照适用的规范，其法律位阶不适合对如此重要的事项做出规定。其次，《学生管理规定》第54条列举的七项可以给予开除学籍处分的条件，多采用宽泛、模糊的法律用语，实际上赋予了高校较大的裁量空间。如第六项：违反学校规定，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序以及公共场所管理秩序，侵害其他个人、组织合法权益，造成严重后果的。这项规定内容极其宽泛，据此《南开大学学生违纪处分暂行规定》中，规定了制造和故意输入计算机病毒、打架斗殴、盗窃、吸毒等多项行为可以给予开除学籍处分。《沈阳师范大学学生违纪处分细则》中，将故意损坏公共财物或他人财物、非法经商、传销、在寝室留宿异性或在异性寝室留宿、违章用火、用电等引起火灾等行为，列为可以给予开除学籍的处分行为。这样做的后果实际上是在重要事项范围内，混淆了各主体的处分设定权，从而影响学生权利的保障。

三、受教育权与特别权力的关系——外部救济途径的法律问题

学校运用处分权对学生违反法律法规和校规的行为进行处分，这是典型的侵益行为。依据正当程序理论，必须为被处分人设置公正的救济制度。内部救济自然有高效、便捷、专业的优势，但以司法机关为核心的外部救济程序在公正性角度却有着不可替代的作用。

对于高校所做出的处分行为，学生可否申请司法救济呢？从现有立法来看，只有《教育法》第42条进行了规定。1995年出台的《教育法》遵循了1989年《行政诉讼法》所设置的司法审查范围，将范围界定在公民人身权、财产权上。根据《教育法》第42条的规定，学校给予学生处分这种可能侵害学生受教育权的行为应通过申诉救济，而学校侵犯学生人身权、财产权的行为才可以提起诉讼。

在高校和学生因为处分而发生纠纷的领域，影响案件可诉性的因素主要有三个。

首先，高校的行政主体资格问题。自从20世纪末行政主体的概念引入中国，这个概念就成为衡量被告资格以及受案范围的重要标准，虽然行政主体理论目前面临危机，但将法律法规授权组织纳入行政主体范畴，以扩大司法审查范围是这个概念的最重要的贡献。高校作为非行政机关组织，在具备法律法规授权的条件下即成为行政主体，可以做出行政行为，相应地也可以在行政诉讼中作为被告[4]。

其次，内部行政行为理论。在行政行为分类中，人们经常把行政行为分为内部行政行为和外部行政行为，并且将内部行政行为排除在司法审查之外。我国的内部行政行为理论源于德国的特别权力关系。这种特别权力关系是因法律的强制规定、行政相对人的同意或特定事实的发生而形成的，因而与一般的权力关系相比，作为特别权力主体的一方当事人享有更多的权力，而作为行政相对人一方的公民则负有更多的服从义务，双方处于不对等的地位[5]。高校和学生之间属于造物利用关系[6]，因此是典型的特别权力关系。但由于特别权力关系与法治原则的冲突，二战之后被很多国家所修正。受德国和台湾地区的理论及司法实践的影响，我国也不再坚守内部行政行为理论，在一定范围内，对“基础关系”进行司法审查监督。1999年田永诉北京科技大学案在《最高人民法院公报》上公布之后，关于学位授予、开除学籍、退学处理的案件已经不存在立案障碍。

最后，司法审查保障的权利范围。《行政诉讼法》将司法审查的范围限定在公民人身权和财产权上，其他权利能否获得救济要看法律的特别规定。《教育法》延续《行政诉讼法》的规定，仍然没有将受教育权的保护纳入司法审查。在学校行使处分权对学生做出开除学籍的处分时，会引起学生丧失学生身份，不能继续接受高等教育，使受教育权被剥夺。受教育权是宪法保护的重要的公民基本权利，将其排出司法审查会导致权利保障的缺失。如果说1995年制定的《教育法》受法治发展时代的制约，无法将受教育权的司法救济给予肯定情有可原，那么2005年的《学生管理规定》也没有明确司法审查的可得性则是重大失误。因为，在2000年开始实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，已经淡化处理了因受侵害权利而限制的受案范围，并且2000年前后有若干学生起诉高校的案件被受理并最终胜诉。而根据《学生管理规定》制定的各高校校内处分规范也无一提及司法救济程序，使学生通过法院主张权利的制度没有明确的规范依据。

四、学生申诉委员会——内部救济途径的法律问题

内部程序是对行政行为进行监督以及公民权利救济的基本途径。根据《学生管理规定》第60条“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”，各高校都成立了学生申诉委员会，并以专门的内部规范对这个机构的组成、职能、工作程序进行规定。在考察高校的学生申诉制度相关规范的过程中，笔者发现这类规范普遍存在以下两个问题。

首先，学生申诉委员会的组成没有明确的规定或者规定不合理。对于一个纠纷解决机构来说，其组成人员的结构关系着裁判结果的公正性。为了达到这个目的，首先应保证机构的中立性和独立性。各高校在校内规范中规定的学生申诉委员会组成过于笼统，只有人员来源机构，没有具体的名额分配比例。例如《大连医科大学学生校内申诉管理办法(试行)》第6条：申诉处理委员会由15人组成，主任委员、副主任委员由分管学生工作、教学工作的校领导担任，委员由学校校务办公室、学生处、教务处、研究生院、团委、保卫处、后勤集团等职能部门负责人、相关领导以及教师代表、学生代表组成。而还有一些高校的学生申诉委员会成员构成不合理，只有极少数学生代表。学生代表人数过少、委员组成的民主基础缺失等问题，使这个机构无法满足权利救济的需要，也不符合程序正义的原则。

其次，学生申诉委员会对学校的处分决定无变更权。各高校均对学生申诉委员会的权力作出限制，都规定其无权改变处分结果。例如《哈尔滨工业大学本科生学籍管理办法》《辽宁师范大学学生申诉管理办法(试行)》中都规定了“需要改变原处分或处理决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定” 。这种制度设计会使学生申诉机构缺少权威，也会使申诉流于形式。

高校处分权的实施在“保障学生权利、维护良好的教学秩序”双重目标的追求中发挥着重要作用。各高校在通过内部处分规范具体实现处分权的过程中应遵循法治原则，明确学生的司法救济权利，完善内部申诉程序，以使学生的权利得到切实的保障。同时，在立法层面应明确法律保留原则，由国家立法机关对重大的处分行为做出明确规定。

参考文献：

[1]胡建淼.行政法与行政诉讼法[M].北京：清华大学出版社，2008：172.

[2]田鹏慧，黄永乐.浅论高校学生处分设定权[J].河北师范大学学报：教育科学版，2012，(4).

[3]彭俊.大学自治与司法介入[J].社会科学家，2010，(5).

[4]林锡尧.行政法要义[M].台北：元照出版公司，2006：32.

[5]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论[M].北京：北京大学出版社，2004：167.

[6]翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社，2009：298.

(责任编辑：朱岚)

中图分类号：G647∶C473.6

文献标志码：A

文章编号：1001-7836(2015)01-0016-03

作者简介：李莎莎(1981—)，女，辽宁沈阳人，吉林大学法学院博士研究生，东北财经大学法学院讲师，从事宪法及行政法研究。

基金项目：辽宁省教育科学规划项目“高校处分权实施中的法律问题研究”(JG13DB163)阶段成果

收稿日期：2014-09-28

doi:10.3969/j.issn.1001-7836.2015.01.008