城管执法中的违法问题与应对策略

万玲华

良好的市容环境和社会秩序离不开城管执法人员的公正执法。近些年来针对乱设摊、乱停车、违章搭建等行为的执法力度在不断加大，同时执法过程中各种不文明的或野蛮粗暴、静默示威等奇葩执法现象时有发生。由于“执法”过程中的暴力手段致使执法和“抗法”的矛盾在升级，极易引发群体性冲突，影响社会的和谐和稳定，对此问题的解决不能不引起人们的重视。

一、城管和相对集中处罚权

城市管理综合执法工作和相对集中处罚权源于1996年3月17日颁布，并于1996年10月1日正式施行的《中华人民共和国行政处罚法》。该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这为相对集中行政处罚权提供了法律依据。

相对集中行政处罚权试点工作首先选在城市管理领域，1997年开始，国务院法制办批准部分城市管理综合执法的试点，北京市宣武区是第一个启动城市管理相对集中行政处罚权工作的地区，这标志着相对集中处罚权从立法层面落实到行政执法实践层面。其后在全国各地陆续开展试点工作。国务院多次下发文件对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度作出具体部署。自1997年至2002年，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。经过五年的试点，在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟，于是在2002年颁布《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，正式推行城市管理综合执法工作。实行相对集中处罚权，是为了解决城市综合管理部门林立，各个行政执法部门职责重复交叉，以及多头多层管理而出现比较严重的错位、缺位和扰民现象等问题，城市管理领域相对集中行政处罚权，把市政、环卫、城区绿化、工商、环保、规划、公安交通七个方面的全部或部分行政执法权交由城管部门管理。这一改革举措，有效避免了行政执法过程中存在的扯皮现象。[1]

二、城管执法中存在的违法问题及成因

说到城管，人们脑海中浮现的是他们与小商贩你追我逃周旋打游击的场面，城管队员粗暴的执法行为近年来受到市民诟病，久而久之城管已声名狼藉，甚至城管执法人员也被妖魔化了。

（一）城管执法中存在的违法问题

当前城管执法中的不作为、乱作为现象比较突出，有法不依、暴力执法、执法违法、徇私枉法、静默示威等奇葩型执法行为屡禁不止，不仅执法对象对此不满，一些事件还引起公愤，尤其是以下现象备受质疑：

1.“钓鱼式”执法

“钓鱼式”执法在目前我国行政执法实践中并不少见，在公安交通和技监等方面较为普遍，特别是在治理“黑车”过程中比较常见。2009年10月上海发生的“孙中界事件”引起公众高度关注和热议，暴露出的问题值得人们深思，此次事件引发人们对行政执法合法性的质疑。尽管这一事件当时引起轰动，“钓鱼式”执法方式受到抨击而有所收敛，但并没有绝迹。“钓鱼式”执法采用诱惑方式执法，违背合理行政原则，不符合先有违法事实后立案调查的行政执法程序规定。[2]

2.选择性执法

国外关于“选择性执法”的讨论主要集中在警察执法领域，而在我国选择性执法的范围更大，税务机关、城管部门等执法中都存在此类现象。由于存在着“行政自由裁量权”，使得城管执法实践受到个人意志干扰较大，执法人员针对不同的对象根据自己的意愿选择性执法，想处罚就处罚，不想处罚就听之任之；对弹性的法律用语作扩大或缩小的理解，处罚过重或过轻，该轻罚的重罚，该重罚的轻罚，造成“同案不同罚”、“不同责同罚”；对违章、违规现象不及时处置等现象。更为严重的是一些执法人员滥用职权，运用手中的小“权”进行权力寻租。或吃请拿要，或对于那些“有关系”、“上路”的执法对象网开一面，对该罚的不罚或少处罚，对于那些“没有后台，没有关系”、“拎不清”的执法对象予以重罚，不该罚的乱罚。这种执法和处罚的随意性，严重损害了执法的公平性，影响了法律的严肃性。

3.暴力执法

目前城管执法过程中态度生硬、语言粗俗，甚至以权压人、以势欺人等现象普遍存在。有些城管人员由于能力低、法律意识不强，或根本不把执法对象的权利放在心上，随意辱骂、体罚行政相对人。城管体制建立后，由于城管执法人员工作简单化，取证手段粗暴，城管围殴小贩，打砸车物等野蛮执法行为大行其道。在一些地方，城管最常用的执法手段，是先掀翻你的摊子打烂你的东西再说。例如2005年7月3日在河南商丘睢阳区香君路事件中，进城农民孙文之捧着烂西瓜哭着说：“城管不让俺卖西瓜，俺就走，可还没发动车，西瓜就被城管上来给摔烂了。”这摔烂的难道仅仅是西瓜吗？这是把这位农民的心给摔碎了，同时多少农民收获的希望也被摔碎。甚至城管打人致死血案也不鲜见，如2008年1月7日湖北天门市水利建筑工程公司总经理魏文华因用手机拍录城管与农民冲突场景被城管人员当场打死。近年来，城管被刺被砍、小贩被殴致死的事件时有发生。

（二）产生违法行为的原因

出现不文明执法甚至违法行为的原因，既与官本位思想、以上欺下的强制性文化心理因素有关，也与目前相关法律法规不健全、城管管理体制机制没有理顺、执法队伍能力总体素质不高、执法的手段方法单一、群众的监督意识不强、没有形成一个良好的执法氛围有关。

1.执法依据不足

到目前为止，我国还没有制定专门的城市管理工作综合执法的法律法规，所以存在城管“借法执法”的现象就不足为奇。作为相对集中处罚权依据的《行政处罚法》只授予城管机关行政处罚权，但城管部门在实际执法过程中却扩大了其职权范围，行使了行政检查权和强制执行权。现有的法律法规体系中对城管行政执法机构所享有的行政职权范围尚无统一的规定，各地方政府的规定也存在着差异，有些地方政府往往以内部“红头文件”形式对城管行政职权进行规定。尽管各地出台的行政规范性文件赋予城管部门一些权利，但此做法引起众多合法性质疑。目前程序立法建设相对滞后，针对行政执法的程序等还没有专门立法。

2.执法程序不规范

虽然各地对执法程序作出了相关规定，但是，我国行政法制建设中长期存在着重实体、轻程序的倾向。程序立法不足、程序意识不强、执法带有很大的随意性、违反执法程序的现象比较普遍。在行政执法过程中，在对行政相对人进行处罚时很多情况下并没有遵守法定程序。如不亮证执法，没有填写规定格式的处罚书，执法部门暂扣摊贩的物品、罚款而不出具相关单据或以白条代替，不走正常程序告知救济方式和告知当事人享有的权力，不走法律规定的听证程序，先裁决后询问，先处罚后取证，在执法过程中尤其是影响公民权利的具体行政行为时大多数没有遵循法定程序，忽视了对被执法者的利益的保护甚至侵犯当事人合法权益，诸如此类的城管执法行为与依法行政背道而驰。

3.不秉公执法和滥用行政自由裁量权

执法人员不依法处理，是引起城管执法诸多问题的内在因素。公正文明执法是城管执法管理的基石。公正、依法依规办事，才能获得公众的理解和支持。应该说大多数的执法人员是秉公执法的，但不容讳言，当前在政府执法过程中出现了一小部分人“有法不依”、“执法不严”的现象。令执法对象感到不公的原因之一是滥用行政自由裁量权。由于法律条款的抽象性和规定的原则性使得在具体执法时缺乏可操作性。有些表述的模糊，如对“情节严重”的理解上会产生主观认识的差异而导致作出的评判处置不一。在实际执法过程中，会出现处置力度可大可小，可严可松的自由裁量空间。

4.执法人员法律素养不高，执法工作不到位或缺位越位

目前执法队伍中城管内部人员编制混乱，有公务员、有事业编制，也有聘用制协管员或“临时工”。这些身份背景不同的人员的素质、能力等方面良莠不齐。部队转业或社会招聘的执法人员相对来说有较高的政治素质和一定的社会经验，但理论功底和人文素养欠缺，从大专院校刚毕业进来的人员虽然有较高的文化水平和一定的法律素养，但实践经验不足。由于城管经常运用法律法规处置基层大量的违章、违法事项，这就要求城管必须熟悉有关的法律、法规，并依法办事，正确、合法地开展工作。但城管中的一部分人对相关法律法规一知半解，对法律条款不能正确把握，执法过程中适用法律不当，定性不准，违法行政，侵犯公民合法权利。目前的城管队伍结构显然不适应城管执法工作的需要，更难以应对日益复杂的执法环境。特别是在一些地方的城管暴力执法事件被媒体广泛报道之后，致使城管工作给人们留下坏形象，城管人员口碑极差，城管几乎成了凶神恶煞。城管执法的尴尬地位几乎是中国众多城市中都存在的状况，一边是市民指责城管执法的“野蛮、粗暴”，另一边执法人员也深感苦恼委曲，自己高强度高风险的劳动付出得到的是低收入的回报，还要遭受到群众的不理解甚至敌意，深感吃力而不讨好。

城管是中国城市化进程中的产物，存在有其合理性。城管行政执法工作在城市管理中位于决策、执行之后的一个末端环节，处于城市治理的基层，承担着政府执法职能中最繁重和复杂艰难的任务，管理市容市政、江河湖海、园林环卫、道路交通等十多个方面的工作，这些工作都与老百姓的生活密切相关。而执法人员编制数量相对履行职能的广度和强度来说数量偏少，导致执法不到位，被动执法现象较为普遍。

5.执法手段单一

在取缔乱设摊的执法过程中，一些执法人员常采取简单粗暴的方式，对摊主的营业工具、货物或没收、或当场砸毁。城管人员不依法执法和不正当的执法方式成为“抗法”的导火索。在人们权利意识日益觉醒的今天，这种执法方式越来越显得无力，从而出现七八个大盖帽对付不了一顶破草帽的无奈。

三、整合权责，建立大城管执法模式

依法行政就其系统而言，涉及体制、法律依据以及司法监督等。从“野蛮执法”到“文明执法”的转变是管理现代化、社会进步、实现依法行政的必然选择。应该从各方面努力，必须提供相应的保障：从政府角度说，应建立健全法律法规制度，使执法工作有法可依，有规可循；也要明确机构岗位职责权利，整合权责，建立大城管执法模式，让城管执法师出有名，名正言顺，有权处理各种有碍市容的行为，改变执法人员理不壮气不顺的窘境；从执法主体的政治思想道德和专业能力角度，建设一支素质过硬、作风正派的文明执法铁军；创新执法的管理技术，运用电子化手段，建设数字化城管；当然也需要公安等部门的支持，建立公务协助机制。

（一）健全法律法规，完善执法制度

1.健全法律法规

执法必严、公正执法的基础是有法可依。“城管”如何走出“非法”质疑的尴尬，这不得不从法律配套上解决，廓清犯罪与行政处罚之间的界线。目前我国法律存在着宽严失度的情况，所以有必要降低违法犯罪判定的标准。目前为止在城市管理的法律法规方面，中央级的有：1990年《城市规划法》，1992年的《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》，1996年的《城市道路管理条例》等。客观地说，这些法律和行政法规确实存在一些问题，例如各个单项法律法规都侧重于某一方面，适用范围较窄。自从推行城市管理领域相对集中行政处罚权以来，各地纷纷出台《相对集中行政处罚权条例》，但是，现在看来所谓“相对集中”，仅仅是经过简单的相加，把交警部门、工商机关、城建系统等单位的“行政处罚权”简单汇集起来，交给一个部门行使，这种相对集中模式，缺乏科学性和体系性。我们需要建立完善城市综合管理执法的专门法律和法规，制定位阶更高的全国统一的法律，明确城管的法律地位与执法权限，以及执法的程序与手段。

行政执法机关要按照行政处罚法以及有关法律法规并结合实际建立健全一系列程序性制度，如行政处罚分级分类管理和备案制度，行政处罚证据采集及暂扣制度、听证制度、行政处罚错案追究制度等，并建立监督体系保障制度规范化运行。另外，还应该加强监督以防范城管执法时滥用职权而使权力异化。[3]

2.正当用法，依法执法

城管部门在没有任何法律授权和法律救济的情况下，对摊贩活动进行场所限制、暴力驱散，根本上属于违法行政。城管的权力底线，就是不能侵犯公民的人身权、财产权，更不能限制公民的人身自由。涉及限制公民人身自由的行为，必须由公安机关行使。涉及剥夺公民财产的行为，必须尽快实现司法化。要在理论上解决城市管理权力属性及其正义性。立足于权力的定性，才能准确定位，有效地规范权力和限制权力。明确城管执法范围、职能定位、执法手段，解决执法规范、执法自律、执法保护等一系列现实难题是当务之急。执法中避免对法律进行歪曲理解或有选择地理解，不能对法律条款作机械理解、生搬硬套。

文明执法，就是要慎行“恶法”，规范执法。从法制角度，加强城管行为的合法性。城管在维护市容市貌的执法过程中必须遵循“法无规定授权不可为”的原则，严格依法办事，不能有法外之法，摒弃人治、权治，不断增强法治意识，坚持依法行政。必须懂法、守法，依法履行职责，不越位和缺位。规范执法程序，依法定程序实施行政行为。如果不按法定程序就属违法，就要承担相应的法律责任。

（二）多元主体参与，职能部门联动

1.综合行政执法机构体制改革

通过对行政体制改革的综合、系统思考，设计定位合理的执法机构和组织体系。目前已不可能回归到原部门行政权力未被切割前的状态，故而要尽可能结合现行体制，按法理、宪法等为基础精神理念去系统综地思考，借鉴国外有益经验，对城管执法进行改革，理顺体制，健全机制。城管不是“筐”，不能什么都往里装。城管现在管了很多不该管、也管不好的事情。应当将城管的职能范围规范为“城市基础功能设施和城市公共空间管理”。

2.构建协同机制

针对当前执法部门之间职责交叉、执法空白、执法缺乏有效联动等现象，根据整体性治理和善治理论、协同治理理论，构建“大城管”模式下城市管理综合执法联动机制：首先，要把城市综合管理部门的市政、园林、环卫、绿化等日常的城市管理与社区建设、社区管理联系起来。这要从两个方面去展开：一是将城市管理的主体由政府部门和准政府部门扩展到非政府组织和公民，形成全社会共同参与的城市管理的模式。要把以政府为唯一主体的城市管理的传统模式转变到政府为主导、企业、社区的街道居委会、物业、业主委员会和公民多元主体参与的现代城市治理模式，建立政府与公民社会的良好的合作关系，实现城市共管、信息共通、责任共担、荣誉共创。二是城管综合执法部门的职责来自于条块分割的相关职能部门，管理中免不了与建设、环卫、园林等直接相关部门和公安、消防、急救等间接相关职能部门有联系，因此城市管理过程中与相关职能部门的协同运转、有效联动是非常必要的。应该从整体全局入手，在整合相关职能部门资源的基础上，按照约定的流程和分工协作，建立一个全覆盖、快速反应的管理服务体系网络，并将城市管理常态下的联动机制与突发公共危机状态下的应急联动机制有效链接，实现“大城管”模式下城市管理综合执法的“大联动”，构建城市综合执法的长效机制。去年上海市在调研的基础上把创新社会治理、加强基层建设列为“一号课题”，其中提出了“深化拓展网格化管理，提升城市综合管理效能”的举措，网络化管理强调的是区域内各部门的协同管理，这是一种有益的尝试。通过建立各主体间的合作，促进各方利益的协调，降低行政执法成本，提高行政执法效率。

（三）提高城管队伍的执法能力，打造文明执法铁军

执法活动中不断出现的错误执法、不文明执法行为固然有我国城管管理制度的建立时间尚不长、相关经验不足的原因，行政编制偏紧与繁重的执法任务的矛盾，但更与执法人员的素质和能力不足有很大关系。“抗法”事件的出现，也对城管人员提出了执法能力的要求。虽然近几年中，一些具有法律专业背景的大专、大学甚至研究生毕业的学生充实到执法队伍之中，提高了执法队伍的整体专业知识水平，但目前执法人员学法律出身的比例还不高，相当一部分人的学历偏低，其中杂有一些素质较低的人，工作中仍有执法不当、有法不依、知法犯法的行为发生，严重损害了城管的形象。因此，建立和完善培训制度，不仅要加强执法人员的法律知识学习及业务能力训练，还要提升政治素养、职业道德素质，通过各种培训切实提升执法人员运用和执行法律的能力和水平，这样才能保证法律法规的正确实施，杜绝侵犯人民群众合法权益的事发生。

城管执法者的人生观、世界观、价值观、工作目的、工作手段及工作能力对国家经济的发展和社会建设事业的成败起着举足轻重的特殊作用，要从制度建设上寻求加强城管执法队伍建设的根本路径，建立一支德才兼备的城管专业化的执法队伍。

（四）转变执法理念，创新执法手段

1.增强以人为本的执法理念，实行人性化执法

愈演愈烈的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且也严重危及社会稳定，这也与“以人为本”构建和谐社会的施政理念相违背。为此，要转变行政理念，树立文明执法、执法为民、人性化执法理念，增强公共服务意识和人权保障意识。要把保障人的生存权放在首位，在公正执法的同时，树立服务理念，彰显人文关怀。城管工作关系到每个普通市民的生活，在执法管理活动中要减少对群众生活的影响，尽量少扰民。管理执法要以人为本，设身处地为对方考虑。树立亲民理念，构建和谐城管必须做到尊重其人格、平等待人，不居高临下、以势压人，切实维护其权利。执法人员在工作中要善于总结，从根本上找出“抗法”的根源。如城市违章建筑、乱设摊者，除与社会习惯、居民的生活需要有关之外，更多的是与其经济困难有关。城管执法的对象往往是社会中的弱势群体，流动商贩的从业人员大多是下岗、失业或进城农民，是被生计所迫，出于无奈。如果不让这些人从业，等于剥夺了他们的生存权，很可能加剧其贫困化，甚至走上犯罪。城市管理也要考虑到“小人物”的生存空间，不以驱赶、没收工具作为执法工作的终结，要顾及到弱势群体、底层人群的生计。多沟通多协调，执法者应为相关部门提供信息，出谋划策。城市管理是一个系统，必须综合治理，一味用“堵”的办法不仅不能从根本上解决问题，也无法保持执法成果的长效性，必须做到堵疏结合，变堵为疏，为流动小商小贩寻找出路，为他们提供规范的经营场所，给予一定的准入机制，让“游击队”变成“正规军”才能巩固治理成效。再如治理乱贴乱涂的城市“牛皮癣”顽症，可以借鉴日本的做法。日本在社区有专门的宣传品，免费发布广告，也专门辟出一块地方作为招贴栏，事实证明这些做法成效显著。

2.创新执法手段方式和规范执法程序

城管执法不当，导致暴力抗法现象，有相当一部分是由于执法人员的执法手段不当引起的。为避免因抗法而使矛盾激化的被动局面出现，必须做到执法手段得当，注意分寸，宽严适度。强调民主执法，对执法对象不搞突然袭击，应该以口头说教、书面提醒和书面警告，以期得到被执法者的接受和认同，让他们配合工作。避免用简单粗暴的手段执法，迫切需要改变旧有的简单的城管执法模式，改变强行砸坏其工具、没收其货物的行事方式。城管人员以强制性拆除、没收，甚至毁坏乱摆摊者的工具、货摊等强硬的执法工作方式，对于执法相对方，尤其对“弱势群体”而言，无疑是雪上加霜，很容易逼他们走极端。因而应该采取较温和的方式，态度上要与人为善，而不是持敌视的态度。执法人员应重疏导而轻禁止，多教育而少处罚，以法为据，以理服人，要给执法对象讲法理讲道理讲情理。当然面对一些蛮不讲理的暴徒，执法人员不应听之任之，被动挨打，这会助长不法分子的嚣张气焰，损害政府的权威形象。要改善执法的技术手段，建立数字化城管。以“数字化城市”和电子政务为依托，通过电子监控和数据采集系统、视频、热线、政务网络平台等信息化手段，支持城市综合执法联动系统的正常运转，严格按照程序执法。执法者的告知义务包括：告知执法身份，告知相对人享有的权利和救济方法，告知所实施的行政行为内容，告知实施行政行为的法律依据和理由以及告知相关的法律后果。

四、结语

实现城市管理的法制化，构建依法治市、文明执法的和谐城管是一项艰巨、复杂的社会系统工程，不可能一蹴而就。在建设法治社会的过程中，行政执法者的行为备受关注，他们不仅代表了政府、国家的形象，最有可能影响公民的法治观念。“钓鱼执法”、“选择性执法”、“暴力执法”等行为，不仅破坏了法律的公正性和严肃性，也摧毁了百姓对法律的敬畏和信任，影响到政府的公信力。政府及社会必须采取各种措施防范和扼制不文明执法行为的发生，否则会危及社会的稳定和经济的有序发展。城管人员必须坚持依法行政，积极推进法治国家、法治社会的进程。

参考文献：

[1]杨解君，张黎.法治视野下的城管综合执法体制研究[J].南京工业大学学报（社会科学版），2009（4）.

[2]缪国书，张洛丹.“钓鱼式”行政执法成因及防范对策探析[J].中国行政管理，2010（7）.

[3]陈书成.行政法视野下的城管执法问题及对策[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2008（5）.

责任编辑：王缙