我国休闲体育产业政策研究

摘要：制定我国休闲体育产业的政策，首先要确立休闲体育产业发展的核心理念，合理定位休闲体育产业管理的政府职能，在此基础上，根据对我国休闲体育产业发展状况的客观判断，有针对性地制定休闲体育产业发展战略，采取科学的休闲体育产业组织政策、非平衡的休闲体育产业发展政策、强有力的休闲体育产业扶持政策和恰当的休闲体育产业规制政策，从而确保休闲体育产业健康、快速的发展。

关键词：休闲体育产业；产业政策；核心理念；政策选择

中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1008-2808（2015）01-0037-06

休闲体育产业是社会各部门提供的以各类体育运动项目为中介，以满足大众休闲需求为目的，与大众休闲行为直接相关的产品与服务的所有产业活动集合。改革开放以来，我国休闲体育产业有了长足发展，但与休闲体育产业发达国家相比，产业规模偏小、市场竞争力不强、产业内部结构不合理、产业管理体制不利等方面的问题依然突出。究其根源，一是休闲体育产业发展的理念不清；二是政府对休闲体育产业管理的职能不明晰；三是休闲体育产业发展的政策框架体系没有建立起来。休闲体育产业政策承担着双重使命，一方面要在服从国家产业政策和法律法规的前提下，选择恰当的方式促进休闲体育产业发展；另一方面要对休闲体育市场主体的行为进行有效约束，防止过度集中和垄断，保护有效竞争，避免消费者的福利损失。截至目前，我国还没有建立起一个相对完备的休闲体育产业政策框架体系。基于对上述问题的认识，成为本文进行研究的基本动因。

1 休闲体育产业的核心理念与政府职能合理化选择

1.1 休闲体育产业发展的核心理念

产业发展的核心理念是产业政策的灵魂，核心理念不同，则产业政策的方向、结构和作用的程度就会有很大区别，不同国家休闲体育产业发展的核心理念差异主要体现在把休闲体育产业作为提供公共产品的公益性产业，还是作为一般商业性产业来对待上。市场经济条件下的休闲体育产品包括政府提供的公共产品和各类市场主体提供的私人产品两个部分，其中政府提供的公共产品旨在满足全体国民最基本的休闲健身需求，而各类市场主体提供的私人产品旨在满足大众多样化、个性化的消费需求。由于休闲体育产品所具备的社会价值属性和经济价值属性的二元性特征，决定了应构建多元化的休闲体育服务体系。从发展休闲体育产业的最高价值目标来看，其目的在于有效增强国民的身心素质和福利，最大化地满足国民身体健康和身心愉悦的需求。基于这种基本认识，可以从三个层面对我国休闲体育产业进行定性。（1）社会价值层面，休闲体育产业具有公益性特征，诸多休闲体育产品应由政府无偿提供给国民，不能无偿提供的休闲体育产品，政府也应通过给予企业各方面的优惠条件并以较低的价格提供给休闲体育消费者；（2）从国民经济的有机整体来看，作为产业部门，休闲体育产业运行必然受国家产业政策法规的约束；（3）消费层次层面，收入水平差异决定了消费者消费水平、消费内容、消费方式的差异性，对相当一部分消费者而言，只愿意选择公益性休闲体育产业部门提供的免费休闲体育产品。而高收人群体则呈现出多样性、高质量的休闲体育消费特征，对于这部分人的休闲体育需求，在当前乃至今后相当长一段时期内都不可能由政府无偿提供，因而其所需求的休闲体育产品只能由商业性休闲体育产业部门提供。

对休闲体育产业运行机制和产业性质的判断，为确立休闲体育产业发展的核心理念提供了客观基础。依据上述判断，对我国休闲体育产业发展的核心理念进行了建构：以最大化地满足国民身体健康和身心愉悦需求为目标，把休闲体育产业发展纳入到国家产业发展战略，对公益性休闲体育产业和商业性休闲体育产业部门实行分类指导与管理，通过财政支持、税收优惠等政策，加速休闲体育产业的成长进程，以产业带动事业，提高我国休闲体育产业的国际竞争力，切实增强国民的身心素质，最大限度地增进国民的公共福利水平。

1.2 政府职能合理化选择

休闲体育产业发展中的政府职能合理化就是要明确不同管理部门的职能和权责，建立一个权责分明、高效运转、充满活力的休闲体育产业管理体制。各级体育行政部门应回归到体育事业管理者的角色，主要负责统筹、谋划和领导休闲体育事业的发展，实施公益性休闲体育产业的投资，对公共休闲体育资源实施有效保护并进行监督管理。其主要职责包括：切实加强公共休闲体育基础设施建设与管理、休闲体育经营管理人才的培养和休闲体育项目的创新，全面提高国民参与休闲体育的覆盖率，努力创造健康而充满活力的国民生活方式。很显然这一转变的根本所在就是要求体育行政部门退出休闲体育产业管理者职能，而休闲体育产业管理者的职责完全交给国家产业管理部门。对于某些具有相互交叉的管理领域则有国家产业管理部门与体育行政管理部门协调管理。

2 选择合理的休闲体育产业组织政策

选择合理的休闲体育产业组织政策总体目标是优化休闲体育产业内部资源配置，理顺休闲体育产业内部各企业之间的关系，建立良好的竞争秩序，使休闲体育市场既要保持充分的活力，又能产生规模经济效益。

2.1 保护竞争与抑制垄断

经济学理论认为，垄断经济是缺乏效率的经济，在垄断条件下，企业可以制定垄断高价和减少产出，使消费者接受高于竞争性市场的价格，导致消费者的福利损失，并使市场需求长期大于市场供给。因此，各个国家在制定产业组织政策中都把保护竞争和抑制垄断作为产业组织政策的核心内容。

对我国休闲体育产业的发展而言，保护竞争，抑制垄断，并不是制定或实施纯粹经济意义上的反垄断竞争。对我国目前休闲体育市场秩序有着重大影响的垄断因素是行政性垄断，其导致市场主体行为的极端扭曲，市场主体在其运行过程中所做出的经济决策不是以市场变化为依据，而是依赖于政府的政策和官员的意志，休闲体育市场上的过度竞争、灰色交易和非理性经济行为都可以从行政性垄断上找到根源，因而，我国休闲体育市场上的反垄断政策首先应是反行政性垄断政策。反行政性垄断，关键是转变行政部门对休闲体育产业的管理职能，实施政企分开、管办分离，各级政府体育行政管理部门退出市场竞争，从直接或间接的市场竞争者转变为竞争性市场秩序的维护者和监控者，还休闲体育市场主体一个平等竞争者的地位，让市场机制真正能够引导休闲体育资源的流动，实现休闲体育资源的合理配置。在政企分开、管办分离的条件下，休闲体育企业在经营过程中彻底失去了对政府的依赖关系，也就失去了行政性垄断经营的地位，促使企业按照市场原则从事经营活动，确立市场主体的地位，在市场竞争中，优胜劣汰、不断发展壮大。反垄断政策还应体现在对休闲体育企业的市场行为控制上。依据国家反不正当竞争的有关法规，对休闲体育产业中存在的不公平市场竞争行为进行调查并予以处罚，禁止休闲体育企业对不同消费者实行差别价格的行为，保护消费者的权益。对垄断产品进行价格控制，规定统一价格和最高限价，消除休闲体育产业的各种市场壁垒，为新进企业的准人创造公平竞争的市场环境。

2.2 深化休闲体育产业内部组织改革

我国体育事业沿着市场化方向进行的改革，造就了一批具有相当实力的休闲体育企业组织，这些企业组织为休闲体育产业发展奠定了非常重要的组织基础。但现有的休闲体育企业中还有一部分特殊的企业形态，其名义上是企业，但隶属于各级体育行政管理部门，管理方式属于事业化管理，在实际的经营过程中既从市场上不同程度的获取经营利润，同时又接受各级政府的补贴和投入，享受着政府所给予的政策优惠，由于产权关系不清，责、权、利关系不对称成为这种企业最典型的特点。长期以来，这些企业并不以盈利为目的，企业行为一直存在着短期化倾向。对这部分企业，改革的重点应该是在对其资产进行评估的基础上，明晰产权，通过建立现代企业制度，尽快让其转变成自负盈亏、自主经营的企业实体。同时要实施分类管理，根据其承担的使命，区分为非营利组织和营利性企业。对非营利性休闲体育组织要按公益性企业的性质，严格控制其介入市场的行为；营利性休闲体育企业则必须按照市场经济的客观要求，建立起现代企业制度，成为规范的休闲体育市场主体。

2.3 促进企业规模化经营

当前，我国休闲体育产业处于发展的初级阶段，产业集中度低，规模偏小，生产成本高，创新能力不足，使得我国休闲体育产业的竞争力水平还很低。增强我国休闲体育产业的竞争力的重要途径就是运用产业组织政策，通过产业重组，培养一批资本规模较为雄厚、技术比较先进、管理较为科学的大型企业集团，从而实现规模经营化。

休闲体育企业的规模化经营应积极启动和加快休闲体育企业建立现代企业制度的进程，实施合并、兼并和重组，打造出一批实力强大的企业集团，全面提升产业竞争力。休闲体育产业中的合并，是指两个或两个以上的规模较小的独立休闲体育企业按照公司法的有关规定合并组建一个规模较大的休闲体育企业，原有企业的法人地位消失，产生一个新的企业法人，原有企业的资本所有者成为新企业承担有限责任的股东；休闲体育产业的兼并，是指两个或两个以上的休闲体育企业在一个企业的控制之下，其他企业放弃法人地位。合并和兼并有横向一体化、纵向一体化和混合式多样经营3种主要形式，横向一体化是在生产相同产品的休闲体育企业之间实施的合并和兼并，纵向一体化是在具有前后向关联的休闲体育企业之间实施的合并和兼并，混合式多样化经营是在跨越不同休闲体育产品生产领域企业之间的合并和兼并，旨在实现休闲体育企业的多元化经营，降低经营风险，保持稳定的利润水平。同时，为了实现休闲体育企业的规模化经营，还要在规范企业管理的基础上，大力促进具有一定实力的休闲体育企业通过证券市场融资，增加上市公司的数量，吸收社会资金用于休闲体育产业的发展。

3 实施非均衡的区域休闲体育产业发展政策

3.1 非均衡区域休闲体育产业发展政策的理论基础

我国实施非均衡的区域休闲体育产业发展政策的理论基础包括：一是我国休闲体育产业作为一个弱质产业，不可能在空间上均衡发展，必须根据不同地区经济社会发展的实际，选择收入水平较高、具有较好休闲体育产业发展基础的区域或中心城市作为休闲体育产业布局的重点，采取强有力的措施予以优先发展，在形成休闲体育产业的发展及以后，再进行必要的引导以产生扩散效应，带动周边地区休闲体育产业的发展；二是要根据不同地域的人文白然特征，恰当地选择休闲体育产业的主导部门，并以主导产业部门带动相关联的其他产业部门发展。

3.2 区域休闲体育产业发展的政策选择

区域休闲体育产业发展政策的选择，首先要对休闲体育产业发展的客观条件进行科学分析，这是区域休闲体育产业发展政策制定的基本依据。休闲体育产业发展的客观条件包括：一是特定城市或地区在更大区域中的影响力，这些城市或地区有能力运用其已有的强大影响力迅速引导各种休闲体育资源的聚集；二是经济发展水平和休闲体育人口的数量。区域内经济社会发展的水平决定着居民的收入水平，进一步决定居民的消费水平和消费倾向。一部分休闲体育消费属于奢侈型消费，这种消费类型只有居民收入达到一定水平后才能呈现快速增长的趋势。休闲体育人口的数量决定着休闲体育消费需求的总量，只有拥有足够的休闲体育人口，才能具有足够的休闲体育消费总量支撑休闲体育产业的发展；三是白然环境条件。在制定区域休闲体育产业发展政策时，应充分考虑自然环境条件，因地制宜，实施差异化的休闲体育产业发展战略。

在准确分析不同地域休闲体育产业发展的客观条件基础上，就可以制定区域休闲体育产业发展政策。一是要基于休闲体育产业发展的全局，恰当布局不同区域的休闲体育产业门类。对于经济发展水平高、城市人口基数大、休闲体育人口多、休闲体育产业发展基础好的地区或城市，如北京、上海、广州、杭州等一线城市可以把休闲体育产业按照主导产业来培育和发展，着力打造国内一流、有较强国际竞争力和影响力的综合休闲体育中心城市；对于与上述城市有一定差距但同样具有一定的休闲体育产业发展优势的区域中心城市，要恰当选择适合本地区特点的优势休闲体育产业门类，打造特色鲜明的区域休闲体育中心城市。例如，东部沿海地区可以重点发展滨海休闲体育产业，西部地区则可以充分利用独特的白然地理和生态条件，重点开发极限体育项目、户外体育项目、民族体育项目。二是恰当选择区域休闲体育产业的主导产业门类。不同地区自然条件不同，主导产业门类的选择也应有所不同，应避免休闲体育产业门类选择上的趋同化。

4 采取强有力的休闲体育产业扶持政策

4.1 财政支持与税收优惠

由于发展休闲体育产业的最终目的是促进国民身心的健康发展，增进国民的福利水平，各级政府应充分认识到休闲体育产业的公益性产业属性，通过财政支持和税收优惠，扶持休闲体育产业发展。我国政府目前用于体育发展的经费支出还远远低于发达国家水平，很难对休闲体育产业发展起到支持作用。今后应逐步扩大体育经费在国民收入中的比重，充分发挥财政投入的导向性作用，在加大公共休闲体育设施建设和维护投入的基础上，通过财政补贴的方式，重点扶持一批休闲体育骨干企业和龙头企业的发展。税收方面，要针对休闲体育企业负税过重的问题，实施多方面的税收优惠政策，通过税收减免、国有资产占用费返还等方式，保证休闲体育企业有足够的利润空间，强化休闲体育企业的扩张能力。对按国家规定设立的青少年休闲体育活动场所等公益性体育组织，应免征营业税、降低所得税征收税率。对企业、团体、个人所提供的公益性休闲体育设施建设等方面的赞助，应纳入公益性捐助范围，以赞助额抵免个人所得税，或免征赞助公司部分所得税和有关个人税率。

4.2 融资支持

当前我国休闲体育产业发展过程中存在的一个突出问题是发展资金不足，融资渠道不畅，导致了休闲体育企业组织面临严峻的资金困境，并使休闲体育产业长期处在低层次的发展水平。要加快我国休闲体育产业的发展，必须给予强有力的融资支持，通过制定融资优惠政策，拓宽融资渠道，保证休闲体育产业发展拥有一个相对宽松的资金环境。一是各级金融机构要从国家产业战略的高度支持休闲体育产业发展，把休闲体育产业纳入到优惠贷款范围，通过实施低吸贷款或财政贴息贷款等优惠措施，支持国家体育产业规划中重点发展的休闲体育产业门类和重点项目建设；二是要降低民间资金准入门槛，提高产业收益率，广泛吸引各种社会资金进入休闲体育产业领域；三是要把风险资本引入休闲体育产业，政府证券管理部门要制定相应措施，支持休闲体育产业中的优质企业通过证券市场上市融资。

4.3 土地和国有资产使用优惠

长期以来，国家对体育事业发展的土地使用一般采取行政划拨方式，这对保证体育事业用地发挥了非常积极的作用。但是，在市场经济体制逐步完善的条件下，继续沿用国家行政划拨的形式，已经很难实施。当前，解决休闲体育产业发展所需要的土地问题，必须开阔视野，采取多种形式加以解决。一是对凡具有典型公益性质的休闲体育产业土地使用，政府应予以优先解决，并尽可能给予税费减免；二是鼓励拥有比较充裕土地资源的企事业单位以土地入股的方式与休闲体育产业开发商联合建设休闲体育设施，国家土地管理部门应充分考虑休闲体育产业的特殊性，在土地使用的审批上制定特殊政策，尽可能放宽有关限制。

4.4 居民消费引导政策

休闲体育消费作为一种健康消费，不仅是居民消费结构升级的重要方向，而且也是事关提高国民身体素质的战略性消费方式，国家应采取强有力的措施促进国民的休闲体育消费增长，并为休闲体育产业的发展奠定坚实的需求基础。首先，各级政府要切实认识到休闲体育消费对推动居民消费结构升级、拉动国内需求的重要意义，积极采取各种有利于启动居民休闲体育消费的政策措施，不断壮大休闲体育产业；其次，要充分利用各种新闻媒体大力宣传休闲体育运动，包括健身运动课堂讲座、休闲健身项目的推介等，引导休闲体育消费时尚和风气，培养大批的休闲体育运动爱好者和消费者；再次，积极引导和推动社区体育健身运动，逐步做到城市居民社区都有大众健身设施，人人至少有一项休闲体育运动项目，街道有较高水平的体育健身俱乐部，县区都有设施较为先进的休闲体育中心，并且每年都能举办几次有一定群众基础的休闲体育比赛和表演，从而夯实休闲体育产业发展的消费者行为基础。

5 运用恰当的休闲体育产业规制政策

5.1 休闲体育产业选择规制的原因

产业规制政策是依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。其目的在于维护正常的市场经济秩序，限制市场实力，提高市场资源配置的效率，增进国民的社会福利，保护社会公众的利益不受不正当竞争行为的伤害。选择产业规制的原因有两个：一个是市场失灵。由于经济生活中存在的自然垄断、信息不对称性、外部性、公共产品、不完全竞争等因素，使得市场机制的白发作用难以从根本上解决资源配置的效率问题，或者解决成本太高，但对政府而言，本身所具有的权威性和超经济的问题解决方式，可以较好的兼顾资源配置的效率和社会的价值目标；二是社会公平和意识形态方面的考量。例如，反垄断和反不正当竞争法规的实施，可以保护竞争、增强市场活力，并以较低的价格提供给消费者所需要的商品，增进消费者福利，消解过于强大的垄断势力所形成的经济和政治权力的高度集中化。休闲体育产业规制源于休闲体育产业本身的特殊性，休闲体育产业存在着进入门槛较低的现象，但同时又具有公益性产业性质，对我国休闲体育产业实施规制政策不仅可以抑制过度竞争，避免有限休闲体育资源的浪费，也有利于促进国民的社会福利增长。

5.2 休闲体育产业规制的主要政策

5.2.1 进入规制 休闲体育产业的进入规制是为了确保休闲体育企业能够获得足够的规模经济效益和范围经济效益，防止过度竞争导致的资源浪费和效益损失，特许一定数量的具备较高条件的休闲体育企业进入市场，并对其他企业的进入做出排他性的制度安排。

5.2.2 质量规制 休闲体育产业的质量规制是政府通过制定一系列的强制措施来约束休闲体育企业的生产行为，使其所提供的产品和服务达到相应的质量标准，以保证消费者的权益。加强休闲体育产业的质量规制，一是要制定休闲体育产品与服务的质量标准和质量规范，建立不达标企业的退出机制和限制生产办法，强制提高休闲体育产品与服务的质量；二是要建立休闲体育企业市场准人条件，对申请进入市场的休闲体育企业的资金保障、技术力量、经营场所设施、体育健身指导员的资格以及其他生产能力要求等多方面条件进行严格审查，进行工商登记和生产许可，避免不合格产品进入休闲体育市场。

5.2.3 价格规制 休闲体育产业的价格规制是政府通过制定休闲体育产品的价格上限来约束休闲体育企业的定价行为，确保休闲体育产业的公益性产业属性，实现国民社会福利的增长。休闲体育产品的价格规制，要在核定成本的基础上，采取成本加成定价方法，凡休闲体育产品的价格确定和价格变动，要报请价格管理部门进行严格审查批准。政府部门为了保证降低休闲体育企业的经营成本，应采取财政补贴和税收优惠的方式，使休闲体育企业能够获得其他产业部门的平均利润。

6 结语

休闲体育产业政策是指为了实现特定的经济和社会发展目标而专门制定的有效促进或控制休闲体育产业发展进程和方向的经济政策的总和。我国休闲体育产业发展过程中存在的产业政策供给不足和结构失衡的问题，导致了休闲体育产业政策的系统性缺损和产业扶持力度的不足，进而制约了休闲体育产业的发展。本研究将我国休闲体育产业发展的核心理念表述为：对公益性休闲体育产业和商业性休闲体育产业部门实行分类指导与管理；通过财政支持、税收优惠等政策，加速休闲体育产业的成长进程；提高我国休闲体育产业的国际竞争力。休闲体育产业发展过程中的政府职能包括：负责统筹、谋划和领导休闲体育事业的发展；实施公益性休闲体育产业的投资；对公共休闲体育资源实施有效保护并进行监督管理；而休闲体育产业管理者的职责由国家产业管理部门来承担。因此，我国休闲体育产业政策的制定需要政府主管部门高瞻远瞩地全面甚至超前进行统筹规划，为休闲体育产业发展创造良好的平台，给予产业整体的规划和积极的引导，实现政府这只看得见的手和市场这只看不见的手的良性耦合。

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