基层央行审计组织模式重构探析

□文/江春兰 刘 艳

（人民银行吐鲁番地区中心支行 新疆·吐鲁番）

随着央行内审转型发展的快速推进，基层央行的审计部门履职范围不断拓展。以现有的审计组织模式，内审部门过多承担其他工作职能，对内审主业工作和推动内审转型深化有无影响，是基层行内审部门需要关注和研究的课题。

一、基层央行内审部门承担各项职能现状

据调查，吐鲁番中支内审部门在2013年至2014年期间共完成各类审计项目18 项，所用工时为295 个工时，在此期间参与审计职能以外的其他职能工作达50 项，所用工时为233 个工时。内审部门承担其他职能所用工时占整个工时的44%。由于承担其他职能占用了相当的主业工作时间，导致内审部门在履行审计工作职能时，往往顾此失彼，不能全身心地投入，审计工作质量和工作效率难以保证。

二、内审部门承担其他职能对内审主业的利弊分析

（一）有利方面。一是通过列席各业务部门会议、参与各类检查使内审部门详细了解掌握各职能部门业务工作特点、重点工作进展情况，有助于帮助审计人员提高业务素质，提升审计人员发现问题、分析问题、解决问题的能力，为提高审计质量打下基础，更好的实现内部审计对完善组织治理和增加组织价值的作用；二是参加多方会议及督导工作，可密切和加强内审部门与各职能部门的关系，有效缓和“审”与“被审”的矛盾，缓解被审计单位的对立情绪，有利于审计项目的顺利开展。

（二）不利影响。据调查，近两年来内审部门承担的其他有关职能达50 项，内审人员参与较为繁杂琐碎的其他职能工作，对内审履行主业职能产生了一些影响。其一，一些领导小组，如依法行政领导小组等，与审计职能无关，内审参与其中达不到实际效果，既占用了时间又分散了精力；其二，内审部门参与的部分职能，如人事部门年度考核、干部选拔等，表明了内审部门参与到了与审计职责相悖的活动中，充当了决策者的角色，不能起到监督者应有的作用；其三，内审人员在参与被审计对象日常业务时，一般是以咨询顾问或小组成员的身份而非审计人员的身份进入，但被审计对象往往认为，但凡审计人员参与了某种业务，就是对该项业务的合规性进行了确认，从而可以为该项业务可能出现的风险寻求脱责的托词，审计人员将承担不应承担的风险。

三、基层央行内审组织模式存在的问题

目前，央行内审机构实行分层设置，从总行到地市中心支行都设立了机构，县支行未设立独立内审部门，只有1 名兼职内审员，内审部门在薪酬、人事上受本级行横向管理，在业务上既受本级行长横向领导，又受上级行的内审部门垂直领导。

（一）现有的内审组织模式缺乏独立性。国际内部审计师协会对内部审计的定义为：内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，其目的是增加组织的价值和改善组织的经营。现行基层央行内审组织决定了它不具有实质性的独立性。其一，内审工作是相对的独立，即在本行行长领导下开展审计监督工作，内审与其他职能部门处于平行地位，就必然导致“同级监督”工作难以有效开展；其二，审计作为监督部门，与被审计单位是一对矛盾关系，处于被审计对象的对立面，由于其缺乏独立性，内审人员评定职称、职务晋升和评先评优都与被监督对象的投票有关，致使审计人员在开展审计监督时，存在着消极畏难情绪，面对审计发现的问题，存在息事宁人，大事化小，小事化了的现象，导致审计责任意识缺失。

（二）现有的内审组织模式缺乏超脱性。基层央行地州以上机构虽然有专门的内审部门，并配备了专职审计人员，但是作为央行的一个职能部门，要服从组织的统一安排，内审人员往往兼有其他职能部门的业务活动，充当着“运动员”和“裁判员”的双重身份，导致内审评价往往有失客观真实。

（三）现有的内审组织模式缺乏权威性。目前，基层央行内审组织模式权威性不高，缺乏公信力。表现在内审部门没有有效的处罚机制，对审计查出的问题没有处理权和处罚权。《中国人民银行内审工作制度》中规定：“对内审监督工作中发现的违法违规问题及其责任人提出处理建议”。被审计单位往往对审计建议抱有应付过关的思想，虽然针对整改不积极、不到位的部门制定了相应的责任追究办法，但操作性不强，存在查而不纠，不了了之的现象。

四、基层央行内审组织模式重构建议

在当前央行内审转型深化的大环境下，只有建立起与基层央行组织机构和工作性质、特点相适应的内审组织模式，才能充分发挥内审部门的确认与咨询作用，从而更好地服务于组织，为组织增加价值。

（一）建立相对独立的基层央行内审机构。适时建立垂直的基层央行内部审计组织机构，实行总行对分行、分行对中心支行、中心支行对县支行的“下审一级”的内审制度，增强内审工作的独立性和超脱性。使内审部门成为既是央行的一个职能部门，又是其中一个独特的部门，履行特定的监督职能，以削减横向内审组织体系中部分消极因素对内审结果真实性、客观性、准确性的影响，避免因内审与各职能部门同属一个利益团体导致审计结论易受人情左右的情况发生，减轻内审人员的畏难情绪，对组织价值增值起到体制保障作用。

（二）明确内审机构的相关权限和义务。应建立明确的内审机构权力制度，对内审部门权限作出明确的规定，包括审计人员的检查权、处理权、处罚权、信息披露权等内容。比如，规定内审部门所查出的重大问题有责任在逐级报告的同时有权越级报告，对违法违规的行为可行使处理权和处罚权等权力。同时还要保证审计部门自身能够依法行使审计检查权和审计处理权，建立健全权利制约机制和权利监督机制。

（三）实行内审职能的部分上收。维持内审机构从总行到地市中心支行的设置现状。目前大部分地区中心支行所辖县支行内审人员都是兼职，兼职人员素质受年龄结构等因素的影响，不能有效履行内审监督职能，可以将县级支行的审计职能上收到地市中心支行，现有的专兼职内审人员编制、考核同时上收到地市中心支行，由地市中心支行实行审计派驻制，并直接对地市中心支行负责。

（四）科学界定内审部门承担其他职能的范畴。内部审计的职责之一是接受委托对本单位其他职能部门履行经济责任情况进行监督，对组织整个管理系统的有效性、科学性进行评价，要求内部审计相对于其他职能部门来说是相对独立的，只有这样，审计工作的质量才有保证，审计人员发表的意见结论、建议的公正性才不会受到影响。因此，应科学界定内审部门承担其他职能的范畴，使内审部门充分发挥其监督职能，更好地为组织增加价值。■