涉地行政赔偿案件化解机制研究

柳砚涛 孙骥

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

涉地行政赔偿案件化解机制研究

柳砚涛 孙骥

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

涉地行政赔偿案件种类多，差异性大，利益关系复杂，对这类案件的化解一直是实践中的难点问题。通过深入分析涉地行政赔偿案件的多样性成因，可以发现当前的机制难以有效化解纠纷。按照最高人民法院建立国家赔偿联动机制的要求，有必要建立事前预防与事后救济并重的多元化化解机制。预防性机制侧重于通过一系列措施从源头上减少涉地行政赔偿案件的发生;救济性机制则注重原则性与灵活性的统一，讲求纠纷化解的实际效果。通过建立多渠道、多角度的化解机制，有利于真正做到定纷止争，构建和谐的涉地法律秩序。

涉地案件;行政赔偿;化解机制

涉地行政赔偿案件是指赔偿请求人认为涉地行政机关及其工作人员违反法定条件和程序行使职权，造成自身权益受到损害而引发的案件。近年来，涉地行政赔偿案件一直是实践中的难点问题，相关矛盾的化解日益成为影响社会稳定的重要因素。为此，有必要对这类案件的化解机制进行专项研究。

一、涉地行政赔偿案件现状分析

对涉地行政赔偿案件化解机制必要性的认识源于对案件现状的分析。鉴于最高人民法院和国土资源部的案件数据中都没有将涉地行政赔偿案件单独统计，笔者选取北大法律信息网收录的189个涉地行政赔偿典型案件作为研究对象，从多个角度分析这类案件的现实状况。

(一)案件类型多样

通过对案例的分类统计，笔者发现涉地行政赔偿案件的类型呈现多样化特征:土地确权、登记案件58起(由于登记、确权案件存在一定的交叉，故在此一起统计)，占总数的30.69%;集体土地使用权、经营权纠纷案件47起(主要包括相关涉地行政处罚、行政强制引发的案件)，占总数的24.87%;土地征收案件41起，占总数的21.69%;地上房屋拆迁案件10起，占总数的5.29%;国有土地使用权纠纷案件9起，占总数的4.76%;其他涉地行政赔偿案件较为分散，占总数的12.7%。案件种类的多样化显示出涉地利益关系的复杂性。

(二)地域差异明显

涉地行政赔偿案件在不同地域之间体现出数量及类型的差异。相关案件在数量上呈现出“东部多、西部少、中部增长快”的态势。经济发达的东部省市土地利用率高且人口稠密，涉地行政行为更容易触及地块上相对人的利益。例如海南省发生案件27起，上海则有18起，在各省市中分列二、三位。中部地区部分省市在2008—2009年以后案件增长较快，其中河南省以57起案件居各省市之首，湖北、湖南两省各12起案件也处于较高水平。相比较之下多数西部地区土地利用强度不高且人口密度小，涉地行政赔偿案件数量也较少，例如内蒙古自治区仅有1起案件，而西藏、青海则实现了零案发。不同省市间案件的类型与当地的经济发展水平、土地利用状况密切相关。以河南省与上海市为例，上海市经济较发达城市化水平高，相关案件主要涉及国有土地使用及地上房屋登记、拆迁。而河南是农业大省，农业经营领域案件较多。例如，侵犯农村集体土地权益、土地确权、征收问题较为突出。

(三)案件化解难度大

涉地行政赔偿案件化解难度大主要体现在赔偿请求人服判息诉率低。根据对被调查案件裁判结果的统计，原告一审胜诉案件有22件，胜诉率为11.64%。一审判决后，原告方不服判决提出上诉的情况较为普遍。从审理程序角度分析，被统计案件中进入二审的有127起，案件二审率为72.49%。经由二审法院维持原判的有126件，改判的11件。另外有3件案件进入再审程序，全部维持原判。司法程序结束后常常伴随赔偿请求人的申诉、信访，有的赔偿请求人为了引起高层领导的注意在数年间多次进京上访，久拖不决的涉地矛盾对正常的社会秩序造成了影响。

(四)群体性问题突出

在被统计涉地行政赔偿案件中，群体性案件(笔者的认定标准为实际原告主体在5人以上)有56件，占案件总数的29.63%。这些案件中，有的原告主体为相关集体组织，例如村民委员会、村民小组、村生产队因本组织内全部或部分成员利益受到损害提起诉讼。也有的主体为全部当事人个体，例如钟开标等101人与儋州市人民政府因颁发农村土地承包经营权证及行政赔偿发生纠纷，作为共同原告提起赔偿诉讼。由于涉及人数较多，这些案件在司法程序之外容易引发群体性事件，突出表现为静坐、拉横幅、冲击政府机关等。群体性事件的直接起因、规模程度和行为形式在各地表现不一，但都会对当地社会正常秩序造成不同程度的负面影响，并引起社会的高度关注。①杨海坤:《认真看待和处理群体性事件》，《江淮论坛》2012年第1期。社会舆论在进行报道时，出于对弱势群体的同情往往有一定倾向性，导致案件未经裁判就已被舆论定性，继而引发社会对涉地行政机关的信任危机。

二、涉地行政赔偿案件成因分析

案件的化解有赖于对其成因的准确把握，涉地行政赔偿案件种类多样，各类案件的成因也存在差异。根据对相关案件的分析，涉地行政赔偿案件的主要成因有以下几点:

(一)涉地职权界限不清

涉地职权界限不清是导致涉地行政中滥权及不作为的重要诱因。我国土地立法层次较低，由中国人大常委会通过的法律如《土地管理法》《城市房地产管理法》等寥寥无几，行政法规也不多，大批量的则是部门规章如“报告”“意见”“暂行规定”或者司法解释等。②严金明:《土地立法与〈土地管理法〉修订探讨》，《中国土地科学》2004年第1期。其他领域的立法层级较低且多由相关部门制定，土地行政管理的大致分工如下:农地与矿业资源等属于国土资源部门管理;征地、拆迁工作的部分职能归住建部门和基层人民政府享有;房屋登记等工作则属于房管部门的职权范围。由于部门间缺乏协调，这些层级较低的立法呈现出“条块化”特征，各部门从自身利益出发界定权限，对有利于扩展本部门权限的事项“抢着管”，而对棘手问题“都不管”，极易出现职权的不明晰，为滥权或不作为形式的行政违法埋下隐患。同时，我国土地立法中“重实体、轻程序”现象比较突出，对行政权的行使缺乏程序性约束，各涉地行政机关自由裁量范围大，也从一个侧面模糊了涉地部门间职权的界限。

(二)土地增值利益的驱动

涉地行政赔偿案件的频发，与土地征收后巨大的增值利益有关。我国现行土地制度将土地分为国家所有和集体所有两种形式，其中集体土地的功能以农业生产为主。集体所有的农村土地如果转变为非农用途须经批准，经政府征收变成国有土地，在土地用途转换过程中大大增值。①莫于川:《是与民争利还是服务便民——透过农地权益行政案件看政府机关的角色错位与出路》，《南都学刊(人文社会科学学报)》2011年第1期。在巨大经济利益诱惑下，各地政府为增加财政收入往往加紧圈地，将集体农用地变为国有土地，再将土地的经营权通过拍卖方式授予开发商，以赚取土地红利。有的涉地行政机关未经论证就盲目作出征地决定，导致决策主体及程序都存在违法性。执行中面对“钉子户”等阻碍征收的情形，有的涉地行政机关为了完成征地任务违法适用行政强制手段，导致相对人的财产甚至人身受到损害。

(三)历史遗留问题的影响

涉地行政赔偿案件的发生也与土地管理中的历史遗留问题密切相关。我国土地法律制度长期不完善，相关制度在几十年间多次随政策发生变化，导致大量涉地权利关系长期处于模糊状态。家庭联产承保责任制确立后，我国进行过多次规范土地管理的尝试，但由于土地数量多情况复杂，土地管理工作一直不够理想。例如从上世纪90年代初开始，我国尝试进行农村宅基地初始登记发证和集体土地所有权、使用权发证，但因各地情况复杂登记情况不够理想，登记遗漏、重叠等问题突出。特别是由于市辖区区划调整、市区范围内土地发证权限变更等原因，极易造成土地重复发证、权属纠纷等现象发生，为土地权利的确认留下隐患。近年来，随着土地登记工作的深入开展，公权力开始更多地介入权属纠纷的处理，此时原先权属关系不明状态下的各种矛盾容易集中转化为对涉地行政行为的不满。实践中，涉地行政机关对当事人之间土地纠纷作出裁决后，很多受到不利裁决的一方当事人认为行政机关存在“偏袒”行为，就以土地使用权、经营权受到损害为由而提起行政赔偿诉讼。此外，涉地行政机关的登记、确权行为还容易触及案外人的利益引发新的纠纷，给案件的处理增加了难度。鉴于我国目前土地管理制度存在的各种历史遗留问题，新制度的出台必然会对原有的模糊状态造成冲击，故在今后一段时期内相关赔偿案件仍有可能集中爆发。

(四)依法行政能力有待提高

近年来，涉地行政机关的工作有了一定改善，但实践中仍然存在一系列问题，突出表现为依法行政能力有待提高。部分涉地行政机关工作人员对相关法律依据认识不到位，以致于执法中乱用、错用相似法条。例如，涉地行政机关因公共利益提前收回国有土地使用权时应当给予土地权利人经济补偿，然而有的涉地行政机关工作人员却错用了对违法相对人无偿收回国有土地的条款，导致土地权利人提起赔偿诉讼。随着近年来相关涉地立法的制定与修改，有的涉地行政机关工作人员对法律的变动不熟悉，导致新旧法适用的混乱。还有的涉地行政机关在执法中不重视程序性规定，甚至将合法程序看做行政效率的负担，因程序违法导致的侵权损害时有发生。例如在房屋拆迁案件中，按照《土地管理法》的规定建设单位应当先完成征地手续，将集体土地转为国有土地，然而有的地方政府在尚未完成征地之时就向建设单位发放了许可证，这种先建后征极易因安置不到位导致行政赔偿案件。

(五)赔偿请求人法律意识不强

通过对涉地行政赔偿案件进行统计发现，一审原告的胜诉率仅为11.64%，绝大多数案件中涉地行政机关并不存在违法情形，这也从一个层面反映出赔偿请求人法律意识不强，赔偿诉讼的提起带有较大盲目性。根据《国家赔偿法》第二条的规定，只有赔偿请求人的合法权利受到侵害才可能产生国家赔偿。然而，很多赔偿请求人判断是否受到侵害的出发点是行政行为与自身利益是否相冲突，而对自身利益是否合法在所不问。实践中，涉地行政机关采取的强制措施多数是针对赔偿请求人先前的违法行为，所谓“财产损失”实则因赔偿请求人违法行为所致。例如，涉地行政机关依照法定权限和程序对违章建筑依法强制拆除，此时赔偿请求人就不存在“财产损失”。有的赔偿请求人则认为政府遇到“民告官”的案件愿意花钱息事宁人，明知自身行为违法仍不断提起行政赔偿，并试图借助舆论的力量把事情“闹大”，通过提高社会关注度以获取不合理的赔偿。赔偿请求人对行政赔偿的认识不到位，导致近年来相关案件数量一直处于高位。

(六)涉地决策不透明

目前涉地行政决策往往由行政机关单方作出，行政相对人的参与途径有限，决策机制不透明常常受到诟病。在传统的“封闭型决策模式”下，行政权力主导着行政决策的全过程，公众的知情权和参与权缺失，行政决策中缺乏对公众意见、建议和利益诉求的充分尊重和考量，虽以“公共利益”为名却因受决策主体自利性的影响以及决策信息不对称等因素的制约而背离公众的利益，并遭致公众的质疑、抵制甚至对抗。①石佑启、陈咏梅:《论开放型决策模式下公众参与制度的完善》，《江苏社会科学》2013年第1期。实践中，由于相对人对行政行为缺乏了解和信任，出现利益纠纷时常常认为涉地行政机关“暗箱操作”，导致对立情绪严重。例如在集体土地征收行为中，国土资源部门征收决定的作出往往是单方行为，没有吸收利益相关人员参与论证，征收行为实施后就容易引起被征收人的不满，乃至发生群体性事件。同时，由于不透明机制中决策主体单一，其对潜在的违法性因素难以及时发现，不利于行政违法的事前预防。

三、对当前涉地赔偿化解机制的反思

目前，国内学界对涉地行政赔偿案件的研究尚不充分，有限的研究往往还只涉及国家赔偿案件的一般层面，还没有将这类案件作为独立对象进行研究。当前我国法定的行政赔偿化解机制是对受到损害的赔偿请求人依照《国家赔偿法》给予国家赔偿。当前机制在涉地行政赔偿案件化解的实践中体现出一系列不足:

(一)涉地赔偿实施细则缺失

《国家赔偿法》作为规定行政赔偿问题的一般性立法，规定的多为赔偿案件中的普遍性问题，难以具体规范涉地案件中的特殊事宜。而在涉地立法中，对于行政赔偿问题的规定往往非常简略，多数都笼统地表述为“造成赔偿请求人损失的，应当赔偿”或“按照《国家赔偿法》赔偿”。而对于涉地行政赔偿中相关事宜的具体认定问题，相关立法普遍缺乏规定。由于立法中对涉地行政赔偿的针对性不强，司法机关往往只能根据一般性的规定作出裁判，对一些涉地问题的认定存在困难，最典型的就是对赔偿数额的认定。《国家赔偿法》将财产损失的范围限定为“直接损失”，《土地管理法》等相关土地立法也是简单地表述为参照《国家赔偿法》，而对涉地行政赔偿案件中常见情形的损失认定标准没有作出规定。司法实践中，各地针对违法提前收回国有土地导致赔偿请求人损失案件的认定标准就有以下几种:有的对地块上受损财产进行估值确定赔偿;有的结合当事人在该地块上一年的收益，按照剩余使用年限计算赔偿;有的则直接参照当地年收入平均值计算赔偿额;还有的参照提前收回国有土地对当事人进行补偿的规定，直接退还剩余年度出让金。由于涉地行政赔偿案件缺乏具有针对性的立法，司法机关对“直接损失”的裁判尺度差异大，赔偿请求人实际获得的赔偿额常常远小于受到的损失，容易引发对司法公正性的质疑。

(二)赔偿外滥用补偿

对于行政赔偿案件中能否出现赔偿与补偿并存的情况，相关立法中没有明确规定，因两者在性质上区别明显，故在规范逻辑上不应存在既有赔偿又有补偿的情形。②江必新:《国家赔偿办案指南》，中国法制出版社2010年版，第162页。然而，“赔偿”与“补偿”具有相似的文义和近似的弥补损害功能，加之我国尚未制定完整统一的《国家补偿法》，公众在脑中尚未树立完整的国家补偿制度概念，以致在实践中不自觉地模糊了两者的界限。③付洪林:《国家赔偿法新论》，广东人民出版社2009年版，第205页。涉地行政赔偿纠纷发生后，部分基层涉地行政机关为避免纠纷进入司法程序而打起“擦边球”。有的地方以经济补偿代替行政赔偿，甚至把经济补偿冠以行政赔偿之名，幻想“花钱买平安”，用经济补偿换取上访人的息诉罢访，且由于经济补偿没有统一标准其具体数额随意性大，造成的结果是上访人员互相攀比，要价越来越高，客观上鼓励了无理上访行为。④吕岩峰等:《中华人民共和国国家赔偿法条文精义与案例解析》，中国法制出版社2010年版，第181页。这也导致是否获得补偿及补偿数额多少成为赔偿请求人与行政机关博弈的产物，偏离了经济补偿的制度价值。

(三)调解适用不规范

判决与调解都是涉地行政赔偿案件的化解方式，然而与判决相比调解的结案方式不仅数量少，其适用也缺乏规范性。《国家赔偿法》第十三条规定赔偿请求人可以就赔偿方式、项目、数额等相关事宜与赔偿义务机关进行协商沟通。然而该条仅仅规定“可以协商”，对于协商缺乏相关的保障措施，导致这一程序在土地行政赔偿案件中的可适用性不强。实践中赔偿请求人向国土资源部门提出赔偿请求后，相关部门通常认为协商赔偿事宜就意味着自认违法，因此不愿通过协商与赔偿请求人就赔偿问题达成一致，协商沟通很难实际发挥作用。这也导致大量案件进入司法程序，加重了司法机关的负担。与之相反，在一些行政违法明显的案件中有的行政机关考虑到败诉后可能导致的追责，会利用职权压制赔偿请求人达成调解协议。此时赔偿调解的自愿平等性难以得到保障，也背离了赔偿协商调解制度的设立初衷。

(四)化解方式信访化

由于种种原因，我国司法的公信力不强，法律尚没有成为公民的普遍信仰。反映在涉地行政赔偿案件中，这种不信任感集中表现为化解方式信访化。有的赔偿请求人在司法途径未能支持其赔偿请求时就采取上访的方式，寄希望于因上级领导的重视引发新一轮的救济。信访作为一种司法救济程序外的救济方式，在一定程度上能够通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济，但同时也造成了现今大量存在的“信访不信法”现象。①刘烁玲:《“信访不信法”的现实考量及应对》，《江西社会科学》2011年第4期。涉地信访没有法定的程序，其处理过程很大程度上取决于接访机关的态度，故带有很大的随意性。信访案件的大量存在不仅造成司法资源的浪费，还对正常的司法程序造成冲击，降低了司法的社会公信力。

四、完善化解机制的具体设计

鉴于涉地行政赔偿案件的多样化成因及当前化解工作中的突出问题，对相关化解机制的完善应当以定纷止争为目的，在综合考量各方利益的基础上既要拓宽化解机制的实现形式，又要对现有机制的化解功能予以完善。根据最高人民法院关于建立国家赔偿联动机制的要求，涉地行政赔偿案件化解机制的完善应当做到事前预防与事后救济并重，通过多元化的设计构筑纠纷化解的安全网。为此，预防性化解机制侧重于通过一系列制度设计防范案件的发生，救济性化解机制则强调原则性与灵活性的结合，讲求定纷止争的实际效果。

(一)预防性化解机制

1.完善相关法律体系建设

第一，应当增强涉地立法的协调性与程序规范性。加强相关立法的协调性，即有步骤地对现有立法进行清理，消除不同立法之间的冲突，明确土地行政相关部门的职权界限，避免因职权不明确导致权力滥用或不作为，从根源上减少涉地行政违法的发生。今后各部门在起草、制定有关土地法律规定时，必须考虑其他职能部门既有的相关规定，力图避免相互矛盾冲撞或交叉重复。②钟京涛:《我国土地立法评价》，《国土资源科技管理》2003年第3期。同时，相关立法应当加强程序性规定，进一步规范行政权适用的范围与方式，以保证在执法中有法可依、有法必依。

第二，应当完善涉地行政赔偿适用细则。《国家赔偿法》为赔偿案件的解决提供了主要法律依据，然而《国家赔偿法》作为规定赔偿问题的一般性立法难以深入细致地解决土地赔偿案件中的特殊性、复杂性问题。为此，最高人民法院可以出台涉地行政赔偿领域的司法解释，在《国家赔偿法》立法精神的指导下对案件中的焦点问题如赔偿情形、赔偿数额认定标准等焦点问题作出规定。针对赔偿情形，应当结合涉地行政赔偿司法实务中的典型问题，通过列举和兜底的方式予以明确;而对于赔偿数额问题，也应当在《国家赔偿法》规定“直接损失”的基础上进行细化，综合各方面因素制定涉地行政赔偿案件的标准。同时，国土资源部门也可以出台《土地行政赔偿案件认定处理办法》，以完善涉地赔偿案件在行政处理环节的化解，减少流入司法环节的案件数量。

第三，制定相关地方性规范。我国幅员辽阔，地区间面对的涉地行政赔偿案件存在差异，各地国土资源部门可以针对本地实际情况制定地方性处理办法。例如，一些经济发达地区城市国有土地使用与收回纠纷较多，应当着重针对国有土地问题制定规范;而一些经济欠发达的农业大省农地行政纠纷较多，则应当重点规范行政权在集体土地管理领域的行使。

2.建立涉地决策说明理由制度

鉴于相当数量的涉地行政赔偿案件起因于不透明的决策过程，化解机制的设计应当保障相对人的知情权与参与权，避免因决策主体单一导致的对立情绪。通过建立涉地决策说明理由制度，涉地行政机关在决策时不仅要向社会说明决策的合法性依据，还应当进一步提供合理性依据，以更积极的方式接受社会监督，推进涉地行政决策的科学化与民主化。除非情况紧急，涉地行政决策在说明理由后都应当留出一定期限接受社会公众评价，相对人对决策理由有异议的，涉地行政机关应当认真听取其意见并及时给予回复。对于公众普遍反映强烈的问题应当邀请利害关系主体参与论证，在评估后再次作出决策，并第二次说明决策理由。说明理由制度能够最大限度地减少双方的对立情绪，并将纠纷在决策阶段提前化解。同时，相关规定还应当对涉地机关不履行说明义务或说明理由不恰当的行为设定行政责任，以保证这一制度真正落到实处。

3.制定涉地行政裁量基准

涉地行政赔偿案件中暴露出裁量权适用不规范的问题，自由裁量适用的不一致既影响了执法的严肃性，也容易给行政侵权行为埋下隐患。为此，应当构建涉地行政裁量基准以规范相关职权的行使。所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。①周佑勇:《裁量基准的正当性问题研究》，《中国法学》2007年第6期。各涉地行政机关在涉地行政裁量基准的制定中，应当严格遵循比例原则。具体而言，涉地行政裁量基准应当在合法行政的前提下，制定过程中充分考虑到各方当事人的利益，使行政方式与其追求的结果成比例。相关具体裁量基准的制定中，既要对涉地行政权作出有效规范，又要为行政执法留有弹性空间。例如《土地管理法》中对各种违法使用土地的行为规定应处罚款，对具体的罚款数额需要涉地行政机关根据实际情况自行决定。实践中各地对罚款数额的尺度不一，“小案大罚”的现象较为突出，导致因不服行政处罚而引发的案件时有发生。通过制定行政裁量基准，涉地行政机关应当按照相对人违法程度的不同将罚款分为几个不同的额度范围，针对具体情形在一定数额内进行处罚。通过制定相关裁量基准，有利于提高行政权行使的精确性，也有利于增进相对人的信任感。

(二)事后救济性化解机制

1.完善赔偿协商调解制度

与国家赔偿审判决定方式相比，协商调解方式因其灵活性和合意性可以更加充分地保障赔偿申请人的合法权益，促使国家机关主动纠正违法的职权行为，以平和的方式解决国家赔偿纠纷，并在解决制约国家赔偿审判的确认和执行等瓶颈问题上能够有所作为。②李景春:《论调解在国家赔偿审判中的适用》，《山东审判》2008年第1期。在涉地行政赔偿领域，案件复杂多样、群体性强、矛盾容易激化等特点决定了很多案件中采用刚性判决难以有效解决纠纷，为了达到良好的社会效果还需采用协商调解的手段予以配合。长期的司法实践中协商调解的方式没有得到应有的重视，其对于化解涉地行政赔偿案件的潜在价值也未能得到展现。在建设法治国家的大背景下，为了求得社会效应的最大化我们应当对协商调解制度加以完善，以更灵活、多样的方式解决涉地行政赔偿案件。

涉地行政部门可以探索建立赔偿案件协商会见制度。即涉地行政机关在接到赔偿请求时，应当与赔偿请求人当面协商解决争端。如果赔偿请求人没有提出协商，涉地行政机关必要时也可以主动通知赔偿请求人进行协商。通过协商会见制度，有利于及时沟通化解矛盾，针对不同情况分别作出决定:对于确因行政行为给赔偿请求人造成损失的，涉地行政机关可以及时与赔偿请求人就赔偿数额进行沟通，避免案件进入司法程序造成成本的增加;如果不存在行政赔偿情形，涉地行政机关也可以通过协商沟通制度与赔偿请求人增强互信，使赔偿请求人对相关权利关系有更深入的了解，避免因对相关问题缺乏了解而盲目提起赔偿诉讼。

为保证调解的效果，还应明确协商调解的平等性及调解书的效力。国家赔偿发生的基础关系体现不平等，但赔偿纠纷当事人交涉赔偿事宜，类于侵权债权人向债务人请求损害赔偿之债，在求偿关系上具有形式平等性。③杨临萍、杨磊:《和谐视野下的权利救济——关于国家赔偿协商调解机制规范基础、正当性来源及其他几个问题》，《中国审判新闻月刊》2011年第70期。为此，调解中应当充分发挥司法机关的作用。可以适时提出调解建议与方案，保障双方在调解中尽量实现权利的平等性。对于赔偿调解中明显违反平等性原则的情况，司法机关还应当进行有限审查并及时予以纠正，以保证调解的公正合法性。而为保证调解内容的最终履行，还有待于对赔偿调解书效力的确认。当前部分涉地行政机关不按时履行义务的主要原因在于赔偿调解书的拘束力不足。为此，赔偿调解书中应当明确履行的内容与期限，并规定不按时履行调解书要承担的法律后果。通过对赔偿调解书制度的完善，有利于督促相关行政机关积极主动履行赔偿义务，改变过去赔偿调解执行难的问题。

2.完善行政救助的适用

行政赔偿属于法定赔偿，其对赔偿数额、范围等的规定较为明确，赔偿请求人可获得的救济有限且较为固定。同时，部分赔偿请求人因特殊情况(如失去土地后缺乏就业技能、年老等)需要额外的救济。目前实践中有的行政机关对涉地赔偿案件适用经济补偿，因赔偿与补偿本身性质的差异，这种模糊两者界限的救济方式实则于法无据。且经济补偿的适用常常以息事宁人为目的，不仅背离了经济补偿的制度价值，也使得真正存在困难的赔偿请求人难以得到救济。针对现阶段涉地行政赔偿案件中额外救济的随意性，笔者认为应当规范救济的形式，杜绝于法无据的经济补偿，转而适用行政救助制度。根据我国法律对社会保障制度的安排，行政救助是国家和社会为不能以其它来源获得足够收入支持的居民或公民提供最低收入的保障，以维护其继续生存的权利，即救助不能自救者;其在整个保障网络中处于最初级、最基本的层次，为社会民众撑起最后一道安全网。①吴尚:《我国行政救助法律制度研究》，2006年4月华东政法大学硕士论文。故通过国家赔偿与行政救助的衔接，能够为赔偿外的救济提供合法性支撑。为保证行政救助的合目的性，具体实施中应当受到规范。

首先，应当确立行政救助的补充性适用原则。所谓“补充性适用”，即行政救助只有在赔偿请求人获得法定国家赔偿款后仍存在实际困难时才能够适用，不能将行政救助代替国家赔偿，也不能将其作为化解涉地行政赔偿案件的简易方式。为保证补充性适用原则的落实，对行政救助的适用时间需要进行限制。如果行政救助适用过早，不仅容易造成变相的“花钱买平安”，且难以保证赔偿请求人获得国家赔偿时仍存在救助的必要。故除非存在特殊事由，请求人申请行政救助的时间应当在赔偿款执行后。

其次，应当规范行政救助的决定、实施主体。现阶段的实践中决定并实施经济补偿的主体往往就是涉地行政机关本身。从职能角度考虑，法律并没有赋予涉地行政机关实施行政救助的权限，而考虑到民政机关具有负责城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助、生活无着人员救助工作的职权，相关救助由民政部门决定并实施更为科学和现实。为保证行政救助有效落实，涉地行政机关在履行完赔偿义务后，对于确有必要给予额外救助的情况应当向民政部门提交《行政救助建议书》就被救助人相关情况作出说明，由民政部门最终决定是否进行救助。通过《行政救助建议书》制度将行政救助决定权转交民政部门，既可以避免救助程序的随意启动，也保证了救助的专业性。

再次，优化行政救助的实施方式。从救助决策的特征来看，地方政府设定的行政救助多是一种政策性救助，具有临时性和权宜性等特点。②席能:《行政救助决策权法治化研究》，《河北法学》2011年第3期。在救助方式上各地多采取直接的金钱救助，其他方式适用较少。金钱救助固然能够保证赔偿请求人在短期内得到额外的救济收入，但这种单纯“输血”的救助方式难以持久，赔偿请求人日后返贫的现象也时有发生。为此，应当优化行政救助的方式，实现行政救助从单纯“输血”到“造血”的转变。例如，相关部门可以为赔偿请求人提供职业技能培训，或根据实际情况为其安排力所能及的岗位。“造血”的方式能够实现社会效益的最大化，保证行政救助的实际效果。为此，各涉地行政机关应加强与其它部门之间的合作，同时动员社会力量参与救助，以真正实现救助的可持续性。

五、结语

综上所述，涉地行政赔偿案件化解是一项有机联系的系统性工程，相关机制的建立与完善对于构建和谐的涉地法律关系意义重大。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，涉地行政赔偿化解机制作为法治体系的重要一环，在法治国家的建设中必将彰显其制度价值，推动涉地行政赔偿案件处理的公正性与专业性，真正做到“定纷止争，取信于民”!

(责任编辑:张婧)

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1003-4145［2015］08-0138-07

2015-06-07

柳砚涛(1965—)，山东大学法学院教授、博士生导师。孙骥(1990—)，山东大学法学院硕士研究生。

本文系山东省国土资源厅项目“土地行政争议预防与化解机制研究”的阶段性研究成果。