国企高管贪腐治策

万国华+杨宇

江苏索普化工股份有限公司3月3日公告，江苏省人民检察院经审查，决定对公司董事长尤廉以涉嫌受贿罪依法逮捕。1月，保山市中级人民法院对云南锡业集团原董事长雷毅受贿案作出一审判决，以受贿罪判处雷毅死缓。国企高管贪腐“前腐后继”，2014年以来问题更加凸显。据统计，2014年共有122名国企高管犯案，受贿罪、贪污罪、挪用公款罪依次频率最高，占犯罪名总数的66.9%，国企高管贪腐现状令人触目惊心。

比数字更令民众不安的，是反腐披露出来的国企塌方式腐败。中纪委官方网站《专项巡视央企是清理蛀虫更是护航改革》的文章指出，“国有企业党风建设上‘搞团团伙伙，买官卖官问题严重”。2014年社会影响最大的当属华润集团：以董事长宋林为首，华润及下属企业6名高管被调查，正是由于塌方式腐败，被媒体称为“华润窝案”。此前有中移动、中石油、一汽集团、中储粮窝案。

国企塌方式腐败还牵连到企业之外。《2014中国企业家犯罪报告》指出：国企企业家腐败案件中政商勾结、群体性腐败现象严重。

问题摆在眼前，该如何破解这种国企高管贪腐之殇？

双重实权与利益割裂

我国已构建了《公司法》、《企业国有资产管理法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等公司治理法规体系，但国企高管贪腐犯罪依然严重，问题到底出在哪？

首先，由于特殊国情，国企高管掌握了双重实权。其一，来源于国有经济的垄断地位。在关乎国家经济命脉的领域如电信、石油往往由国企垄断。这实质是将重大交易机会的权力赋予了国企，由于所有者缺位，交易机会的决定权最终落入高管手中。于是，权力寻租、行贿受贿大行其道——所谓的“靠山吃山”。中央巡视组发现，东风公司部分领导干部的亲属违规经商办企业、与东风公司存在关联交易，“靠山吃山”问题突出。中共中央政治局常委、中纪委书记王岐山今年2月表示，2015年中央将完成对中管国有重要骨干企业和金融企业巡视全覆盖，重点查找靠山吃山、利益输送等问题。

其二，来源于国企公司治理机制之特性。股东角色虚化，国有化程度越高，该特征越明显;层层授权下，国企的真正股东的地位被不断虚化。这导致：国民无法参与重大决策、监督高管;国资监管机构将全部或部分股东权能下放董事会或经理层，由于公司治理很不健全，国企内部权力高度集中，极度缺乏制衡。绝对的权力导致绝对的腐败。中央巡视组发现，文化部直属文化企业经营管理混乱，一把手权力过于集中，“三重一大”制度流于形式。而《2014中国企业家犯罪报告》指出，在122名犯罪国有企业家中，董事长、总经理或法定代表人占47.93%。雷毅2004年至2013年在担任云南省政府副秘书长、玉溪市副市长、云锡集团董事长期间，利用职务之便，为他人谋取利益，分别向14人索取或收受人民币2570万余元、美元30万元、港元90万元、新加坡币50万元，价值53万元人民币的玉器4件、价值38.05万元人民币的黄金金条10根。其如此恣意妄为，可谓权力过于集中的典型。

其次，是高管利益与企业效益的割裂。由于国企高管薪酬机制的非市场化，往往是旱涝保收。例如2013年巨亏26亿元的中海运，其董事长年薪仍达79万元。可见国企高管的薪酬与企业经营状况关联度并不高，有时甚至没关联。相应的，长期以来对于国企高管薪酬的管理是半市场化的办法，明显比社会上同类岗位要低，且低得比较多。如国家电网董事长刘振亚所言，“没有限薪的时候，我的工资超过100万。但我们在国际上开会，有些经营水平还不如我的人，他拿的是我的几十倍。这么讲，我就低了。但跟中国的老百姓比，有的温饱还没有解决，农民工一年几万块钱，我的工作条件这么好，从这个角度讲，给我这些也不少了。”不少国企高管认为薪酬过低，不匹配自己的贡献，这种心态下道德风险极大，贪腐成为“补偿机制”。

治本之策平衡权力

权力的膨胀与利益的割裂是国企高管贪腐的主要病灶。那么，治理贪腐之殇的“药方”应包括三方面：平衡权力、关联利益和制定专门单行的国企条例。

最根本措施在于有效平衡权力。应加快相关顶层设计进程，明确国有资本可继续控股经营的自然垄断行业，但要单独立法;同时要尽快推进混合所有制改革，促进资源配置的市场化和法治化，强化企业内部的分权制衡，根治权力过于集中。此外，完善国企外部监督机制乃当务之急。信息披露和听证制度是公众参与式监督的两个重要机制。前者重在建立信息披露平台，对企业日常经营状况，股权分布特别是董事、高管持股状况，企业家兼职情况进行公示;后者重在经营决策中切实依法实行公开论证，例如电力、成品油等直接关乎民计民生的行业进行定价、调价时必须组织合法有效的听证会听取民众意见，并作为定价依据。

其次，解决国企高管利益与企业效益割裂的局面。这就要解决企业家薪酬来源于职位而非企业经营的问题，即高管利益与企业效益应联动起来。为此，应从公司治理法律机制上构建职业经理人制度，建立企业内部管理人员能上能下、能进能出、收入能增能减的约束与激励治理机制。今年《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》正式实施，该方案之重心在于对国企高管薪酬的限制，其法理诉求是公有制的公平观的体现。仅仅限薪还不够，更重要的是解决国企高管利益与企业效益的联动问题，比如应当建立适当的股权激励等长效激励措施，并且将企业家薪酬与企业绩效直接挂钩，并真正做到市场化、法治化与国际化，如此可以极大降低道德风险。

此外，还应借鉴国际经验，尽快制定单行国企条例。无论是在经济社会转型时期国家或地区，还是成熟发达的市场经济国家或地区（如日本、美国、英国），科学有效管治国企的成功经验是制定专门国企条例或法案。例如，美国对公用事业企业、日本对国有铁路企业等方面都进行专门立法，值得借鉴。专门立法的好处体现在：单独立法的企业，其法律地位、功能和经营目标可以完全与一般商业公司区别开来;公司治理结构、治理机制可以单独设计，兼顾强制性和自律性特点;由于前两者不同，任职于这些国企的高管之利益诉求、约束机制和激励机制的边界会比较清晰，国企高管发生贪腐机会较小、塌方式贪腐的几率会更小。我国在推进国企混合所制改革后，剩下真正由国家垄断经营的企业可能少之又少，应适时制定单行国企条例，并重点在法律地位、企业功能和公司治理等方面进行独特的设计与构建。

第一作者系南开大学法学院教授