土地征收补偿机制中的农民权益保护

张克忠

【摘 要】随着我国城镇化和工业化的进程迅速加快，农民土地被大量征收，改成建设用地，失地农民日益增多。在土地的征收过程里，失地农民的权益受到侵害这一现象十分突出，失地农民组织群体上访或进行聚众闹事的状况经常发生，影响了社会的和谐和稳定。因而，讨论并解决关于保护失地农民的权益问题，对于保护农民权益、促进农业发展和维护农村社会稳定，都有非常重要的意义。

【关键词】土地征收；补偿机制；农民权益；保护

近年来，随着我国城镇化建设步伐的加速，以农村集体形式为主的土地发展模式越来越多地被大量征收，失地农民与日俱增，并已成为当今社会中的一个难以回避的重要问题。无论是农民主动的出让土地，还是被动地出让自己的土地，都使得维护农民的合法土地权益成为当前一个势在必行的问题。因此，针对农民权益受到损害的现状以及维护农民权益的关键措施的深入探讨，为保障农村的和谐稳定发展具有重要的积极推进作用。

一、土地征收中失地农民权益收到侵犯的表现

（一）土地权益受到损害

在市场经济的大环境中，农民的财产权主要就是由土地权益组成的。从整体来看，农民的土地权益主要是以承包经营权为中心的，是以土地为核心衍生的一系列权利，结构分明、层次清晰。根据相关法律法规，失地农民享有包括以下土地权益：由农民共同所有的集体土地所有权；邻地利用权；农村自留山地使用权等等。对农民来说，土地就是他们的财富，农民在承包经营权上的土地权益，在《农村土地承包法》中有明确规定，这些规定具有法律效力，保证了土地的流转的合法性，为农民维护自身的合法权益提供了一定的法律基础。随着土地资源的日益短缺，土地将成为农民相当重要的财产，土地的财产和权利属性也将日益明显。

（二）社会保障权益的缺失

对农民来说，土地还承载着十分重要的社会保障能力，是他们安身立命的根本。而目前我国在农村实施的是家庭保障和集体救助相互结合的保障制度，在大部分地区，农民的养老保险、医疗保险和最低生活保障制度并没有完整地建立起来，农村的社会保障制度与城市相比，存在很大的不足。即使是在一些社会保障推进的试点地区，与城市也存在着巨大的差距。2009年，我国开始设立试点推行新型的农村养老保险制度，为没有参加城镇职工养老保险的农村老年人提供生活保障，但这一制度覆盖面窄、保障水平也不高、能承担的保障范围也十分有限。因此，对农民来说，他们只能把土地作为实现社会保障的手段，甚至作为养老送终的保证和依靠。尤其是对农民中的中老年群体来说，土地尤为重要，不仅是他们的主要经济来源，还承担着农民的社会保障任务。

（三）就业权益的保障有待完善

失地农民必须通过一定的方式成为社会的一部分、融入社会发展这个大形势之中，而非游离在社会范围之外，才能有机会参与制造并且分享社会的进步带来的成果和财富。就业，就是这“一定的方式”中的一个，对失地农民来说，就业权益的保障有十分重要的意义。就业权是任何公民都享有的重要权益，得到各国宪法和法律法规的承认和保护。享有就业权益，对失地农民来说，已经不仅是他们用来满足自身基本物质需求的保障，也是他们自由而全面的发展自我的前提和必要条件。在失去了赖以生存的土地之后，失地农民比农民和农民工群体的地位更弱势、更尴尬。他们没有了土地，同时也很难融入城市的生活方式和节奏，他们中的很大一部分文化程度偏低，没有一技之长，很难在市场化的就业机制中占有优势，他们可能会一直站在劳动力市场的边缘地带，就业权益收到很大侵犯。土地本身就包含了农民的就业权益，当他们失去了自己的土地，他们就面临着市场经济的冲击，因此，政府有责任去保障失地农民的就业权益。

二、农村土地征收过程中农民权益受损的主要原因

（一）农村土地产权制度的不完善

农村的集体土地产权问题是土地征收制度中分配补偿问题的根本原因。理论上有一种普遍的说法，我国农村土地的产权目前来看是残缺不全的，需要对土地产权制度进行改革。土地产权是以土地所有权为基础和中心的包括使用权、所有权、收益权的权利总称，其核心是所有权。1982年的《宪法》、2007年的《物权法》都从法律角度明确了农村土地属集体所有的规定，但关于“集体”的具体范围，并没有法律明确指出。产权的主体在法律法规中没有明确的定义，就导致了事件中的漏洞。也就是，当土地被征收时，土地补偿收益具体应该分配到谁，法律未明确指出。

（二）失地农民补偿制度不合理

首先是现行的制度中的补偿范围太窄。根据2004年修改的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的相关规定，农地征收的补偿费用只包括三个方面：安置补助费、地上附着物及青苗补偿费、还有基本的土地补偿费。其中土地补偿费与安置补助费都是补偿到农村集体经济组织，只有地上附着物及青苗补偿费是由失地农民个人所有。这些规定只考虑到了直接的损失补偿，却没有考虑对间接的损失进行补偿，这类补偿模式是有限的补偿而不是完全、彻底的补偿方式，更谈不上公平补偿了。国外的很多国家的相关立法就对间接的损失也进行一定的补偿，比如英国对征用土地的补偿包括土地和建筑物的补偿、残余土地的损害补偿、租赁权利的补偿、迁移与经营的损失补偿等等，日本对征用土地的补偿包括征用土地的损失补偿、离职者赔偿以及事业损失补偿等等。从现阶段的状况看来，我国在法律上还难以确立对失地农民的补偿的完善，但这并不表示我们就将停留在现阶段的状态下，我们应该根据经济的发展状况，逐步地扩大对征用土地的补偿。

其次，现行制度的补偿标准过低。补偿的标准一直以来都是征用土地补偿制度的重点问题，它对失地农民的权益影响十分重大。根据《土地管理法》的相关规定，征地的土地赔偿的最高标准是该耕地之前三年内平均年产值的十倍，用来安置农村农业人口的安置费用最高标准是征地前三年平均年产值的十五倍。以我国现行的征收土地制度来说，国家对土地市场进行完全意义上的垄断，对土地的商业性开发必须在国有土地进行，在市场经济的环境下，集体土地被国家征收转变为国有土地之后，土地价格发生了极大的变化。但以上的补偿标准在这一情况下并不合理，它忽略了土地被征收后随着市场环境变化而升值这一趋势，农民并没有从中获得自己应有的利益。

最后，现行制度的补偿程序有待完善。通常情况下，我国现有的农村征收土地的补偿程序是：由县级土地资源管理部门发布通知，再由上一级建设用地管理部门展开调查、确定和批准，再发布征地的通知和公告，发布征地补偿和安置方案并且上报市、县的人民政府进行审批，最后签订安置补偿协议。显而易见地，农民并没有直接地参与这一程序过程中，征收土地本来是和农民的权益切实相关的，但这一程序完全由政府决定，农民并不能发表任何意见，这就是我国现行征地补偿安置程序中的漏洞。

（三）失地农民的社会保障制度有待完善

我国是农业大国，对农民来说，土地就是唯一的赖以生存的生活和生产资料，土地为他们提供了一定的生活保障。多数农民文化水平和技能水平都不高，在市场经济环境中，难以寻找新的就业方式。很多土地被征用的村子里，没有一技之长和劳动技能的中青年农民无法找到合适的工作进行再就业，对社会和家庭的稳定、和谐都十分不利。农村的土地大多是集体所有，政府在给予土地补偿费和安置补助费之后，只是对集体经济组织进行了补偿，却还是没有保护好个人的利益。农民在失去了自己赖以生存的土地之后，收入下降，甚至生活水平也跟着下降，还有些贫困地区的农民生活十分艰苦，这些都是因为土地征收后的社会保障制度不完善的结果。

三、对农村失地农民的权益保护的相关建议

（一）对农村的土地产权制度进行创新和发展

从我国的“三农问题”的情况来看，农村土地产权改革的重点应该是进一步完善土地所有权和其他权益的各自独立机制，一方面需要维持农村土地集体所有的大致方向，另一方面还要得充分肯定农民的主体地位，给农民以更多的土地使用和收益权利。要在一定的标准下，进一步扩大农民关于土地产权的权利，赋予农民融资、交易、抵押等权利，使农村的土地资源在市场经济的环境下进行有效循环流动，改变当前的现状，用市场化的土地价格来定义征收土地的赔偿标准。在兼顾农民集体、农户和国家的利益的基础上，保障农民基本的土地财产权，保证失地农民的生活水平。

（二）完善征地补偿制度

从我国的国家财政和现实国情的承受能力出发，需要对以下几个范围进行扩大补偿：首先是剩余土地的损失赔偿，主要指因为土地的分割带来的的剩余土地的利用价值下降造成的损失；其次是邻地的损失赔偿，指对某块土地的开发会给周边的土地价值带来影响；第三是土地上的基础设施和对土地改良进行的花费的补偿，农民在土地改良的过程中投入了很大的人力和财力，需要对这一部分进行补偿；第四是需要对征收土地的补偿标准进行提高，农用土地征收后改为工业用地，带来的价值和效益必定大大增加，但补偿标准并没有根据这一现实情况来制定，失地农民没有得到自己应有的补偿和预期收益，应该根据土地的市场价值的变化，相应提高征地的补偿标准，实现对农民的社会保障的完善。最后，要填补征地的补偿程序中的漏洞，在征地之前和农民就土地的价格进行协商，保护农民的土地财产权；确保农民参与到征地的程序过程中，还要明确征收过程中的每一个法律程序和步骤，做到公开化、透明化，以保障农民的知情权；再次，明确征收过程中出现争议的解决程序，最合理地解决征地争议以及补偿争议，加强对农民财产权的司法上的保护，保证农民的合法权益得到实现。

（三）完善对失地农民的社会保障制度

在市场经济条件下，虽然农民获得了征地补偿费用，但他们失去自己赖以生存的土地之后，其生活便没有了保障。农村的土地对农民来说，承载着诸多的功能与意义，综合来说主要是满足着他们的日常生活资料的需要，因此，完善失地农民的生活保障制度，首先是完善最低生活保障制度，对很多农民来说，失去土地就等于失去了一切，因而，要在最低标准上保障农民的生活水平；其次是就业保障，主要就是对失地农民中的青壮年进行一定的技能教育和培训，使他们能拥有一技之长，在就业市场能进行再就业，使他们能迅速适应离开土地之后的生活。

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