三地政府购买民办幼儿园教育服务政策的对比与思考

叶圣军

（福建幼儿师范高等专科学校，福建福州 350007）

三地政府购买民办幼儿园教育服务政策的对比与思考

叶圣军

（福建幼儿师范高等专科学校，福建福州 350007）

通过政府购买服务，使民办园也能为老百姓提供普惠性学前教育服务，从而扩大普惠性学前教育资源，能有效缓解入园难和入园贵的问题。通过对东西部三个地区开展调研，发现这些地区已经构建了满足社会需求的普惠性幼儿园体系，形成了多元的普惠性幼儿园群体，购买形式能体现限价与提质并举，健全了财政分担机制，并建立起切实有效的管理和监控机制。但也存在不少问题，如新的两极分化、幼儿园的办园积极性在一定程度上被压制、约束性监督少；保教质量堪忧等问题。实施政府购买政策，必须要有宏观规定和机制建构，引导各地按照正确的导向实施政府购买行为，加大公办园建设力度和购买普惠性民办幼儿园教育服务并举，通过一段时间的努力，使公民办普惠性学前教育资源基本满足就近入园的要求。

三个地区实地调研；普惠性幼儿园；政府购买民办幼儿园教育服务；政策与思考

为贯彻落实国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），全国很多地区都施行了购买民办幼儿园教育服务的政策。通过政府购买服务，使民办园也能为老百姓提供普惠性学前教育服务，从而扩大了普惠性学前教育资源，有效缓解入园难和入园贵问题。笔者对东部沿海两个副省级计划单列市（以下分别简称为“A市”和“B市”）和一个西南部国家区域中心城市（以下简称为“C市”）等三个先行实施该项工作的地区开展实地调研。通过与三个市教育局、财政局的领导和相关处室负责人座谈，实地考察7所接受政府购买服务的民办园，详细了解当地政府购买民办园服务的相关政策、实施效果及存在的问题以及进一步完善民办幼儿园管理和扶持的政策思路，所获得的信息对政府制定相关政策具有很强的借鉴和参考价值。

一、三地购买政策的主要特点

（一）政策目标明确——构建满足社会需求的普惠性幼儿园体系

在学前教育发展的导向上，三地都积极落实“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制，以建立满足社会需求的普惠性幼儿园体系，着力缓解“入园难”问题为目标引导顶层设计，在大力发展公办幼儿园的同时，通过政府购买，推动民办园向社会提供普惠且有质量的学前教育服务，在满足人民群众对学前教育的需求上取得显著成效。如A市至2013年低，全市共483所民办园和集体园参加分级收费管理、接受政府补助的幼儿园占全市总数的90.1%；B市在2011－2013三年时间内，共新建小区配套幼儿园63所，其中45所办成公办园，18所办成普惠性民办园，截至2013年底，全市11个县（市）区已相应出台普惠性民办幼儿园认定管理实施办法，已认定备案普惠性民办幼儿园238所。C市公办和普惠性幼儿园总数824所，其中普惠性民办幼儿园达704所，学位覆盖率达70.6%，中心城区普惠性幼儿园覆盖率达74.9%，目前已实现按普惠性幼儿园划片招生。三地的普惠性幼儿园体系已基本形成，人民群众对公办和民办园的区别已逐渐淡化。

（二）拓宽购买对象——形成多元的普惠性幼儿园群体

政府购买服务作为一种公共管理方式的创新，首先要决定的购买的对象。为实现建立满足社会需求的普惠性幼儿园体系的目标，三地在设定购买服务对象时，都将政策覆盖面扩大到民办园之外的集体办和企事业办园，前提是提供普惠性服务。如A市规定，财政购买服务专项补助资金涵盖两大类：一是接受教育部门评估、实行分级收费管理的集体举办（含镇、街、村、居）的幼儿园。二是与教育部门签订协议、实行分级收费管理的民办幼儿园。专项资金按符合条件的在园幼儿数计算，补助范围涵盖本市户籍幼儿和符合规定条件的进城务工人员随迁子女。B市根据举办者不同，将普惠性民办幼儿园分：“一类普惠型民办幼儿园”，即由乡镇（街道）、村委会、事业单位、社会团体等社会组织举办的幼儿园；“二类普惠型民办幼儿园”，即个人举办的幼儿园。C市根据所在的省份《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》提出的“要研究制定扶持政策，引导和促进城市集体、企业、事业单位等举办的幼儿园面向社会提供普惠性、低收费学前教育服务”的要求，其财政购买服务打破公办民办之分，对满足具备C市户籍的城乡3－5周岁幼儿接受基本学前教育，收费实行政府定价，并享受政府补助的机构统称“公益性幼儿园”（实际上就是普惠性幼儿园——笔者注）。政府购买服务面的拓展，为提供满足社会需求的普惠性学前教育资源奠定基础。

（三）购买形式多元——限价与提高质量并举

民办幼儿园提供普惠性服务能否得到人民群众的认可，其关键是在收费和质量方面与公办园相当。三地在购买的形式上，通过直接购买和间接购买等多形式的扶持，以实现限价和提质并举，为人民群众提供收费普惠和质量合格学前教育资源。三地补助的方式不尽相同，A和B实施的是分类定级，按级限价，按级补助的方式；C市采取的所有普惠性幼儿园实行统一定价，统一补助的方式。

在直接购买上，三地在限价的基础上采取按在园生数补贴：

表1 三地补贴标准

在间接购买方面，三地购买方式多样，着力质量提升：

一是提高教师待遇，稳定师资队伍。A市对对普惠性幼儿园教职工参加城镇职工基本养老保险的单位缴纳部分给予40%的补贴。B市的某下辖市对于教师年收入达到市要求标准的普惠性幼儿园，教师工资的50%由财政补助；同时规定为每位教师规范办理“五金”保险，其中养老保险的单位缴纳部分由财政全额补助，有专业技术职称的教师其余“四金”单位承担部分再予50%补助；B市某区针对农村幼儿教师待遇低吸引力弱等问题，对前往农村支教的教师，区、街道两级财政共给予1000元／月的支教津贴；B市另一个区保障非在编中级职称教师年收入达到6.4万元（含各类保险，下同），初级职称的达到5.9万元，无职称合格教师达到4.9万元。

二是着力提高师资素质。A市将集体办和民办幼儿园园长、骨干教师纳入师资培训体系，实施免费培训。C市2011年起启动实施幼儿园素质提升工程，将普惠性幼儿园教师培训纳入全市教师继续教育体系，实施免费的全员培训。B市的高新区对获得市“教坛新秀”、“学科骨干”、“名师”称号的幼儿园教师每月分别享受200元、300元、500元优秀教师津贴。

三是以奖代补，鼓励提升办园水平。A市民办幼儿园每提升一个评估等级标准的，给予财政补助10万元；对无证园经整改达到合格园条件的，按办学规模一次性给予20万元至50万元不等的奖励。从2011年起全市推行片区管理，将辖区幼儿园划分成若干个片区，每个片区以1－2所优质幼儿园为龙头，带动薄弱园、民办园，建立对口帮扶关系，实行“师资互派、资源共享、统一教学、捆绑考核”的管理模式，有效地整合片区资源，提高民办园、薄弱园的办园水平，整体提高保教质量，实现同步提高、共同发展。C市建立结对帮扶机制，打破地域界限，组织示范园、一级园带动帮扶462所普惠性幼儿园提升办园水平，并按每园每年2万元的标准对帮扶幼儿园进行奖补。B市高新区对新创建省三级、二级、一级的幼儿园分别一次性奖励3万、5万、10万元。

（四）确保财政投入——健全财政分担机制

政府购买服务主体的确定和分担，是政策能否得以落实，也是顶层设计的目标能否实现的关键。三地在确保财政投入上都建立了长效保障机制。A市分级财政专项补助资金按幼儿园隶属关系由同级财政承担，市财政对中心城区给予50%补助，对一个偏远的区给予60%的补助。市、区财政部门将幼儿园分级财政补助专项资金纳入预算，确保资金足额到位，每学期初由同级财政按国库集中支付规定拨付相关单位或幼儿园。市财政补助经费按年度核拨，当年度补助经费结余继续结转下一年度使用。2011－2013年，市区财政共对实行分级收费管理的集体办和民办幼儿园共补助1.62亿元，其中，2013年补助7249万元受惠幼儿达3.78万人。B市所在的省份2011年就出台《关于印发扶持民办幼儿园发展奖补暂行办法》，省级加大对普惠性幼儿园的补助，补助项目含等级园补助：按省一级、二级、三级和准办园分别给予年生均220元、200元、180元、80元补助；质量补助：按教师资格持证率、职工参保率、师生比的情况分级补助；管理因素补助：主要是对县（市、区）加大投入、落实政策加强管理和完善服务等方面情况的奖补。B市通过加强对县（市）区学前教育财政性投入的考核，2013年已实现县（市）区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例达到8%以上，不举办高中段教育的县（市）区达到12%以上。B市学前教育财政经费占教育财政经费的比例从2011年的7.3%上升到9%。各县（市）区积极出台政策，引导财政投入向学前教育倾斜。C市专门印发“公益性幼儿园政府补助专项资金管理暂行办法”，2013年，C市学前教育财政投入7.46亿元，比2010年增长了3倍多，2011－2013年三年累计投入学前教育经费18.5亿元。

（五）强化规范管理——建立切实有效的管理和监控机制

政府公共财政用于扶持民办机构，如何监管以确保发挥普惠性效益？三地都予以高度重视。

一是规范资格审核，严格资金使用管理。如A市制定财政补助对象审核制度和补助资金使用管理细则，建立逐级申报核查制度，明确补助对象，要求不瞒报、不漏报；建立专门档案，将委托协议书、补助对象申报材料、公示情况、补助对象名册及变动情况、补助资金使用及相关工作情况分年度建档备查；明确规定补助资金适用范围，要求幼儿园每年应按规定制定财政补助专项资金的使用方案，经区教育部门、财政部门审核同意后执行。B市制定普惠性民办园认定的基本条件，从资质要求、办园行为、收费要求、财务管理和资产管理提出明确要求。同时，明确普惠性民办园认定程序，提出自愿申报、组织认定、签订协议、公示公告等程序的具体要求；建立普惠性民办幼儿园年度评价机制，将普惠性民办幼儿园相关财务工作纳入核算中心，并配备专人负责普惠性民办幼儿园相关财务工作。普惠性民办幼儿园建立幼儿园财务年度会计决算报告制度，并报主管部门备案。享受财政资助的普惠性民办幼儿园建立学费和政府资助资金专户，实行预算管理。C市下发“公益性幼儿园收费管理通知”，明确了公益性幼儿园的认定，建立了政府补助监督与评价机制，加强对普惠性幼儿园保教质量、安全管理、办园水平和社会效益等的评估检查。对存在的问题要提出整改意见，对问题严重或整改后仍达不到要求的，取消其普惠性幼儿园资格，并向社会公示。

二是建立部门协同管理机制。如A市规定取得分级财政补助专项资金应当接受财政、审计、教育等部门的检查和监督。各级财政、教育部门不定期对财政补助对象证明材料、变动情况进行抽查，发现违规挤占挪用或虚报冒领、骗取财政补助资金的，相应追缴或扣减有关补助经费，并依法追究相关人员的责任。B市所在的省份文件要求各级价格、教育、财政部门应加强对幼儿园收费的管理和监督检查，对违反国家财政财务制度等问题的按照国家有关规定严肃处理并扣减奖补资金。C市要求教育部门配合发改、财政、审计等相关部门，严格普惠性幼儿园收费管理和财务管理，加强对收费项目及标准执行情况的监督检查，加强对财政补助资金使用情况的监管。对民办园的建设与管理专门规定了建设、税务、价格等管理部门的职责。

三是引入社会监督机制。如A市规定幼儿园要严格执行经物价部门备案公示的收费项目和收费标准，民办幼儿园同时执行分级最高限价制度，并及时向社会公示，对违反收费规定的，由有关部门责令改正，情节严重的，将相应扣减直至停止拨付分级财政补助专项资金。B市实行公示公告制度，县（市）区教育行政部门授予经认定的幼儿园“普惠性幼儿园”牌匾，经认定的普惠性民办幼儿园要在幼儿园醒目位置悬挂牌匾，并向家长公布保教费收费标准。C市规定所有普惠性幼儿园使用统一标识，并悬挂在幼儿园大门显著位置，接受社会监督。大力营造发展普惠性幼儿园的良好氛围，公开普惠性幼儿园申报条件、认定程序、评估结果、投诉电话等信息，接受社会监督。

四是建立合理的退出机制。如B市对年度综合评价结果不合格，经整改后仍不符合要求的，取消其普惠性民办幼儿园资格，并取消或收回当年发放的财政支助资金。幼儿园举办者自愿退出普惠性民办幼儿园的，须提前一年向县（市）区教育行政部门提出书面申请，并妥善做好后续工作。C市规定，自愿退出普惠性幼儿园的，须提前一年向区（市）县教育行政部门提出书面申请，并做好善后工作。

二、思考

（一）实行分类定级的奖补，可能导致新的两极分化

实行分类定级的奖补机制有利于激励民办幼儿园关注保教质量，但也易导致幼儿园的办园水平差距加大。如A、B两地采用分级补助，由于级别高的幼儿园收费高，获得政府的补助亦高，反之则低，虽然此政策在一定程度上刺激低级别的幼儿园改善办园条件，提升保教质量，但是由于硬件上的制约，很多低级别的幼儿园是无法到达高一级条件的，长此以往，可能导致好的幼儿园更好，差的幼儿园更差，加大两极分化。为了解决这个问题，两地正积极探索提高幼儿园升级奖补的额度，刺激幼儿园改善办园条件，提升到高一级别。

（二）过低的政府限价，压制了幼儿园的办园积极性

虽然公益性、普惠性是国家的政策导向，但是长期的低收费，导致幼儿园的运营成本加大，幼儿园生存压力增大，压制幼儿园的办园积极性。如C市统一标准，要求中心城区普惠性幼儿园一个月收费400元，政府补贴200元，在实地调研中，笔者发现，扣除房租和教师薪酬，幼儿园举办艰难，生存都是问题，不知道民办幼儿园能撑多久。目前三地都在积极探索幼儿园办园成本核算机制，引入第三方评估，核算幼儿园的办园成本，通过对成本的监控来调控奖补政策，积极研究提高限价和补助标准，园舍改扩建补助、师资最低工资保障、生活补贴等方式提高幼儿园的办园积极性。

（三）支持性政策多，约束性监督少

由于长期以来政府对于学前教育的欠账较多，为了解决迫在眉睫的学位少、“入园难”问题，三地政府购买服务政策对民办园的支持性大于约束性。政府对接受购买服务的民办园的要求一般为两点：一是区域分布，重点在公办园布点不足的地方购买民办园教育服务，以落实普惠性幼儿园的布点和满足就近入园。但这些区域民办园接受政府限价获得补贴后，有的出现随时想退出的现象（有人提出是“绑架了政府”）。二是收费限制，即接受政府购买服务的民办园必须接受政府定级限价，或与当地公办园持平。除此之外，政府较少地约束民办园自身的教育质量、管理水平、教师结构等事关学前教育质量的核心要素，对幼儿园的财务运行状况、教师收入待遇保障、教育教学投入等也缺少严格的限定要求。对于这个问题，三地都积极地通过加大公办幼儿园布点和财政投入的方法去解决，同时加强教育质量、教师结构等非经济因素的监控。

（四）保教质量问题依然任重道远

保教质量的高低和师资质量有着密切的正相关。在政府购买民办园教育服务扩大普惠性学前教育资源的同时，如何整体提升学前教育质量，促进学前教育事业健康发展，值得深入研究和分析。在调研中，B、C两地由于没有正规的学前教育师范高等学院，正规的学前教育专业的师范毕业生较少，多依赖职高毕业生，虽然薪酬待遇有保证，但是保教质量不容乐观，笔者在实地走访的过程中发现，集中教学和读写算的训练比较多，而符合《纲要》和《指南》规范的幼儿游戏性、区域性活动较少。所以，在实施政府购买服务的过程中，必须要高度关注保教质量问题，办好学前教育师范高等学校，多招入高质量的师资。

三、结语

目前，各地普惠性学前教育资源依然紧缺，入园难和入园贵依然是两大问题。扩大普惠性学前教育资源必须坚持公民办并举，通过政府购买服务，使民办园也能提供普惠性学前教育服务，符合社会需求，符合国家要求。从目前了解的情况看，目前省级层面只有B市所在的省份于2011年颁布了《××省扶持民办幼儿园发展奖补暂行办法》。制定政府购买民办园教育服务政策顶层设计十分重要，不能“头疼医头脚疼医脚”，更不能“东一榔头，西一棒槌”，实施政府购买政策，必须要有宏观规定和机制建构，引导各地按照正确的导向实施政府购买行为，加大公办园建设力度和购买普惠性民办幼儿园教育服务并举，通过一段时间努力，使公民办普惠性学前教育资源能满足就近入园的要求。

［责任编辑 王耀辉］

Comparison among the Three Governments’Purchasing
Activities of Private Kindergartens and the Education Services Policy

YE Sheng－jun
（Fujian Preschool Education College，Fuzhou 350007，China）

Recently the three local governments purchased the education services in private kindergartens so that they can provide inclusive preschool services for the people and thereby expand inclusive preschool resources.This activity can effectively relieve the preschool admission difficult and expensive problem.The author studied the three eastern and western regions and found that the purchasing activities have met the social needs of preschool education.The newly purchased activities can improve preschool education quality，improve the tax revenue of local governments，and establish effective management and monitoring mechanisms.But there are still many problems，such as the new polarization，less established new kindergartens，less restrictive supervision；more gaps of teaching quality and other issues.More government monitoring policies，regulations and mechanisms must be constructed through the efforts with a period of time.

three regional fields’research；government to purchase private kindergarten education services；policy and thinking

G619.20

A

2095－770X（2015）01－0064－04

2014－10－09

福建省高等学校应用文科研究中心研究项目（FG20131201Y）

叶圣军，男，湖北黄冈人，福建幼儿师范高等专科学校学前教育系副教授，主要研究方向：学前教育政策和幼儿园课程。