开发区管理体制建构要处理好五种关系

□文茂伟

开发区管理体制建构要处理好五种关系

□文茂伟

自1979年1月31日中央决定成立蛇口工业区以来，我国经济开发区建设已经跨过“三十而立”的门槛。三十多年来，经济开发区对我国国民经济保持高速增长做出了重要贡献。对于“率先富裕”地区，开发区几无例外提供了经济社会发展迈上新台阶的直接动力。展望未来，在相当长的时间内，对我国多数地区尤其是欠发达地区而言，开发区仍将是承接国际国内产业分工转移、发展地方经济和提高城市化率的重要载体。开发区功能发挥需要高效的行政体系保障，科学建构开发区管理体制是地方党委政府一项重要的领导任务。如何在“总揽全局”的战略高度把握这一领导任务的关键，分析既有实践积累的经验教训，我们发现建构经济开发区管理体制，需要重视并处理好五个方面的关系。

一、处理好理想体制与阶段性体制的关系

开发区建设并非一蹴而就，开发区管理体制总是在经历不断调整后，逐渐趋于合理的。开发区的不同发展阶段和不同区域对政府职能有不同要求，对政府活动边界的界定永远是在政府与市场和社会互动中形成的，有关政府大或小、强或弱的讨论需要服从于开发开放的实际要求，而不能搞主观主义和理想主义。按照现阶段的理论和实践研究，理想的经济开放区管理体制须具有以下主要特征：一是精简管理层级实现扁平化，即使是大型开放区，也只有“区政府——下级政府（或派出机构）”两级管理架构；二是依据大部制理念将政府机构划分为综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、法则监督等职能模块，按职能模块设置政府部门；三是制度化地培育和扶持各类社会组织，充分尊重社会组织在公共服务与社会管理中的主体地位，凡是社会和公民能够自治的领域和事务，政府均不设置管理机构。无疑，这样的管理体制在开发区设立之初难以同步建构，需要通过渐进式改革逐步实现。

开发区并不是建立在白纸上，其设立往往会冲击既得利益格局。对于整合行政区形成的综合性开发区而言，旧体制及相关利益群体有意无意会成为博弈一方，建构新的管理体制固然需要决心和决断，同时也应考虑如何最大限度调动积极因素、减少消极因素。根据开发区建设进度，在不同阶段采用既能满足需要，又摩擦系数较小的体制是适当的策略。在各阶段进行的体制改革中，一方面要考虑调整的可行性和改革成本，另一方面应该以理想体制为目标，让阶段性安排为理想体制的建立积累基础，做好铺垫。在国内大型经济开发区中，上海浦东新区受旧体制困扰较小，但浦东新区在开发开放历程中，同样在各发展阶段采用不同管理体制——从开发初期协调三区二县的浦东开发办公室，到一体化管理的浦东新区管委会，再到统一政令的浦东新区人民政府。

二、处理好集权与分权的关系

在集权方面，一个统一的、高规格的领导机构是跨行政区开发必需的组织保障。开发区建设初期，一般未撤销所在行政区的建制，对于分属不同行政区的区域进行一体化开发，没有一个统一的领导机构是困难重重的。如无同一的领导机构，各行政主体为了自身利益，通常会各自为政，无法形成合力、协调发展。领导权的集中是开发主体形成合力的必要条件，领导机构较高的行政级别和较大的权限是保证建设顺利推进的充分条件。浦东新区快速发展得益于成立初期设置了统一的、高规格的领导机构，与之相反，天津滨海新区一度发展受到制约，与领导机构所获得的授权不足直接相关。

在分权方面，建立符合现代政府理念、结构优化、责权明晰、分工合理的管理架构是开发区发挥整体优势、可持续发展的体制保障。横向“分权”需做到明确界定政府与市场、社会的关系，纵向“分权”要在不同行政层级之间明确划分事权，按照主体职能关联度和有效性原则优化管理链，实现扁平化管理。开发区政府经济管理职能发挥的一个成功经验是，突破原有按微观经济主体细分行业管理的模式，取消各类行业主管部门，建立统一的综合经济管理部门，通过部门职能“瘦身”，把市场主体成长的空间释放出来。在简化管理层级方面，可以立足实际需要撤并街镇，实现区域集约发展，在重点开发区域设置专门的管理机构和功能型开发公司，直接负责土地开发、运营和招商引资等工作。

三、处理好管理幅度与管理层级的关系

顺应信息化社会的要求，当代政府管理架构日趋扁平化、网格化，以便精细、专业、高效地回应基层政府、社会和公民差异化的需求。大型开发区面临管理幅度与管理层级间的矛盾，需要回答一系列两难问题，诸如是划小管理面积，以实现对区域的精细化管理，还是扩大管理范围，以实现相关、相邻、相近区域的整体规划、联动发展，避免资源分散；是通过增减管理层级来扩大或缩小管理幅度，还是另辟蹊径，调整改造组织结构的纵向维度等。这些问题难以找到统一的答案，唯有按照实事求是、因地制宜的原则做出适当的选择和安排。

既有经验显示，在开发区建设的早期和中期，妥善处理管理幅度与管理层级矛盾，一个比较有效的做法是：在管理末端撤并街镇、联村并居，扩大管理区域；在管委会之下，依据实际需要，组建城区管理机构、经济功能区管理机构，作为派出机构行使管理职能。行政管理体制改革的总体方向固然是归并机构、实现机构扁平化，但转变政府职能绝不能为转变而转变，政府“瘦身”过程中切忌形成管理真空，出现政府管理真空是部分开发区引发城乡居民和投资者不满，受到媒体批评，造成负面影响的重要原因。设立功能区管委会和城区管委会在行政管理体系中多了一个层级，看似“不美”，但它们是一种必要的过渡性机构，是在开发区经济社会发展不够成熟阶段，为应对管理幅度过大而采用的权宜之计。

四、处理好政府与企业的关系

改革开放三十多年的经验表明，由计划经济向市场经济转型离不开政府功能的发挥，在一定阶段内和一定程度上，甚至需要政府发挥主导作用。我国开发区建设模式在西方经济学教科书中缺乏先例，但它们总体上无疑是成功的。实践证明，政府在开发初期设立全资公司启动建设，有利于协调各方面资源注入，是土地滚动开发得以进行的关键所在；不仅如此，由开发公司代行部分政府职能具有效率优势，是一种必要的过渡。总之，在开发区设立初期，采用政企联合运作模式，有利于开发建设快速开展、高效推进，建立起“滩头阵地”。

但是，在看到政企联动模式的优势同时，需要清醒地认识到这一模式的局限性——它的主要效能体现为“筑巢引凤”，为各类市场主体进入营造平台；即使在作为准公共品的基础设施建设方面，其主要作用也是“抛砖引玉”。毕竟，微观经济活动由市场主体分散决策最有效率，政府从中获得财政收入也最多。在开发建设进入相对成熟阶段后，地方党委政府应自觉安排政府全资开发公司逐步转型，一是实现政企分开，剥离开发公司的行政管理职能；二是限定开发公司的活动边界，退出垄断性营利领域。此时，管理的重点应转向提供优质的公共服务、保障公平公正的市场秩序，以利于各类市场主体在有序竞争中发育与发展。

五、处理好政府与社会的关系

“小政府”体制必须以“大社会”作为依托，即把原先由政府独立承担的一部分社会性、公益性、事务性社会管理和公共服务责任转交社会组织承担。社会组织充分发展是政府缩小权力边界的前提，但构成悖论的是，在“大政府、小社会”背景下，社会组织发展壮大离不开政府的扶持——如果政府出于某种原因不积极扶持社会组织，也就找到不放权“瘦身”的理由。比较之下，由于是在打破旧格局中起步的，经济开发区扶持社会组织发展的阻力较小，但需要同时形成两个自觉，一是在社会组织发育不成熟阶段不卸“包袱”；二是在社会组织基本成熟后及时退出。该方面，浦东新区做得较好，把握住了其中的分寸。浦东新区注重培育和发展社会中介组织，为政府职能转变“找替身”，先后建立了投资服务中心以及法律、会计、审计、计量、统计等社会中介组织；在社区服务和管理方面，积极购买社会组织的服务，一方面减轻了“政府负担”，另一方面为社会组织发展提供了空间和资源。

建设服务型有限政府是一个复杂的过程。党的十八届三中全会做出了“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”战略部署。基于一定的有利条件，主管经济开发区的地方党委政府理应在推进社会组织发展、激发社会组织活力方面进行积极探索，它既是开发区政府职能转变的前提，又是实现政府与社会协同治理、推动经济社会可持续均衡发展的基础。

本文系2013年重庆市社会科学规划项目“执政党领导力发展与国家治理现代化研究”的阶段性成果，项目编号：2013PYZZ09。

作者：重庆行政学院公共管理教研部副教授、博士

责任编辑：胡 越