重庆市推进依法行政面临的主要问题及对策建议

李剑波

依法行政是依法治国的重要组成部分，全面推进依法治国，建设法治政府，必须全面推进依法行政。近年来，重庆市全面贯彻落实党的十八大、十八届三中四中全会精神和市委四届五次全会精神，全面推进依法治市，全市依法行政工作取得显著成效，有力地推动了法治政府建设。但当前也面临一些不容忽视的问题，需高度重视并切实加以解决。

一、重庆推进依法行政面临的主要问题

（一）少数领导干部法治意识薄弱，对依法行政说起来重要、做起来次要、忙起来不要

有的领导干部对法采取实用主义的态度，把法律法规当成“手电筒”，只照别人、不照自己，存在“治民不治官、治人不治己”的观念。有的领导干部在安排工作、检查指导、协调问题特别是处理矛盾纠纷时，往往凭主观、靠经验、拍脑袋作决策，没有真正依照法律法规的规定去想问题、办事情。有的法律知识水平低，习惯于以运动式思维推进工作，简单盲目追求集中、高效和权威，遇事不讲法、办事不懂法、处理不依法、甚至以言代法、以权压法。特别是当前个别领导干部“在其位不谋其政”、“为官不为”，对法定职责不愿为、不敢为，抱着“只要不出事，宁愿不做事”，甚至“不求过得硬，只求过得去”的态度，敷衍了事。

（二）行政审批制度改革仍需深化，简政放权力度有待加大

2014年，重庆市共取消、下放和调整行政审批事项526项，建立了行政审批目录清单和审批前置服务项目清单，精简和规范了行政审批。但据一些区县领导反映，重庆市取消、下放的审批事项多为一般性事项，“含金量高”的事项还不多，在同一审批流程中，有的项目审批权仅部分取消或下放，与之相关的审批权限则没有同步。政府转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。但有些审批事项取消、下放后，事中事后监管没有及时跟上，还存在区县、乡镇政府承接能力不足的问题。此外，一些涉及需要修改法律法规的事项协调解决缓慢，一定程度上影响了行政审批制度改革的整体效果。

（三）行政决策过程中不规范、不透明的问题依然存在，规范性文件清理力度亟待加大

一些区县不重视行政决策程序规范，未出台相应规定，即便是出台了规定的区县，也存在形式大于实质的问题，不少是照抄上级文件，对决策的合法性审查流于形式，刚性约束不足，专家论证缺乏独立性，重大决策民主程度低，人大监督与公众参与明显不足。2014年，重庆市委托第三方机构，废止了99件与当前实际工作需要不适应或与法律法规相抵触的规范性文件。从清理情况看，一些区县规范性文件制定过程中还存在条文设计合法性审查不足，透明度不高，专家作用未完全发挥，未向社会公开征求意见或未向社会公布实施等问题；部分区县依法接受监督意识不强，未按规定及时报送备案，据初步统计，重庆市规范性文件的备案审查率还不到50%。

（四）执法体制尚未完全理顺，执法中不严格、不规范、不公正、不文明现象仍未杜绝

执法权责不清，一些执法机构的法定职责与“三定”方案不一致，在管理权限、执法范围权限等方面交叉或重复，权责不尽对等，个别行政机关越权审批、越权处罚以及行政不作为等情况仍然存在。规划、国土、市政、建设、环保等领域的综合执法改革，推进中还存在一些深层次矛盾和问题。基层执法力量不足，全市各类行政执法人员共8.6万余人（不含公安民警），区县政府部门和乡镇执法人员配备基本各占一半，协助执法人员比例较高、素质参差不齐，难以适应履职要求。一些执法人员服务意识淡漠，重实体轻程序，执法中语言、行为不规范甚至粗暴执法的现象时有发生，执法者与行政相对人之间关系紧张，有的甚至演化为群体性事件，造成严重后果。

（五）行政复议主渠道作用发挥不够好

目前，重庆市各区县政府法制机构每年办理行政复议案件、代表政府应诉50件次左右，牵头和参与各类涉法事务协调处理150件次左右，审查区政府、部门文件以及合同协议150件次左右，工作任务十分繁重。但全市仅24个区县配备了专职复议工作人员，工作力量不足，一些行政争议本可以通过行政复议等法定渠道解决问题，却因工作力量不够等原因，对一些错误和有瑕疵的行政行为纠正力度不够，弱化了行政复议作用的发挥，影响了行政复议的公信力和权威。

（六）对行政权力监督存在滞后、缺位、过软的问题，事前和事中监督有待加强

行政监督不够有力，行政执法责任制工作还没有真正成为各级行政机关及其工作人员的“硬指标”、“硬实绩”，行政执法责任制考核在考核指标体系占的比重低，没有成为全市各级行政机关及其工作人员的“硬约束”。司法监督有待加强，行政机关在行政诉讼中不出庭、不应诉、不举证的情况仍然存在，个别区县一些年度大量行政诉讼败诉。社会监督、群众监督渠道不够畅通。行政问责机制不健全，问责规定不具体，缺乏可操作性，存在过严、过宽、过软，或时严时松的情况。造成监督不力的根源在于监督机制不完善，内部监督缺乏手段和力度，外部监督大多流于形式，违法行政行为，对事处理得多、对人处理得少，尽管违法行为得到纠正，但违法执法者却很少受到相应惩处，不能从根本上解决问题。

（七）政府法制机构建设力量薄弱，作用发挥不充分

重庆市基层政府法制机构设置不强、人手短缺、队伍整体素质不高，仅13个区县独立设置了政府法制机构，其余均在政府办公室挂牌，多数区县政府法制机构仅有3～5人，还经常被借用或抽调从事其他工作，工作人员学历为法律专业本科以上的仅占45%，取得律师资格或司法资格的仅占29%。受此限制，政府法制机构的职能作用发挥还不充分，统筹协调、组织推动能力明显不足，致使对具体行政执法行为的指导协调监督、规范性文件备案审查、行政复议、制度建设等方面的工作开展不够，普遍存在“小马拉大车”现象。

二、全面推进依法行政的对策建议

全面推进依法行政，是全面推进依法治市的重点和核心。要以改革创新的精神，围绕行政决策、执法、监督等重要环节，着力规范政府行政行为，加快建设法治政府，为此建议：

（一）增强领导干部依法行政的意识

领导干部是依法治市的“关键少数”。要教育领导干部尊法学法守法用法，把遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。一是广泛落实宪法宣誓制度。凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。引导各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法基本知识，切实树立忠于宪法、维护宪法的自觉意识，带头遵守宪法法律，带头依法办事。二是建立常态化学法制度。将法治理论知识作为领导干部日常学习和普法教育的重要内容，推进实施各级党委中心组领导集体学法、新入职和在职公务人员学法、领导干部提拔任用前的学法、领导干部犯错误被责任追究后的学法、领导干部带头讲法制度等。三是培育信法尚法守法的法治文化。大力开展各种形式的法治文化和文艺活动，积极开展贴近实践，贴近公务员的法制题材文艺作品创作，让广大公务员在生动形象的文化感知中接受法治熏陶，树立法治的信仰和对法律价值的高度认同。

（二）深入推进政府职能转变

一是出台政府权力清单。坚持法定职责必须为、法无授权不可为。推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，依照法律规定和管理工作实际，清理全市各级行政机关以及依法授权和委托的行政执法组织行使的行政职权，建立行政权力清单，编制权力运行流程图，明确行政职权行使的主体、依据、内容、程序等基本要素，向社会公开，对权力运行过程进行实时监督，实现行政权力清单动态管理。二是深化行政审批改革。进一步清理、减少行政审批项目，破除部门利益的“一亩三分地”，增强工作主动性，提高取消下放项目的“含金量”，优化审批流程、压缩审批时限、提高行政审批效率。以流程为核心，全面清理前置审批，对行政审批涉及的社会中介服务进行规范，公开有关中介服务范围、流程、时限和收费标准，避免审批制度改革成果被变相蚕食。三是积极稳妥推进政府机构改革。以“大部门”制改革为重点，按照同一件事情由一个部门负责的原则，强化机构职责整合。规范机构设置，明确部门职能定位，理顺部门职责关系，做到权责一致，力求机构更精简、职责更清晰、管理更高效。

（三）推进依法科学民主决策

决策是行政权力运行的起点。一是健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，进一步研究细化落实重大行政决策的范围，合理划分行政决策权限和形式，对需要进行风险评估的决策类型、事项进行清单式管理，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。二是推行法律顾问制度。抓紧建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，完善法律顾问工作机制，保证法律顾问在重大决策和依法行政中发挥积极作用。三是完善决策的监督、纠偏机制。在行政程序相关规定中细化、具体化决策执行的监督、跟踪反馈评估和纠偏机制，并作出具体规定，加强重大行政决策执行的督查督办。四是落实重大决策终身责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，健全规范决策档案管理，实现决策过程可追溯，对超越权限、严重违反程序的决策、对决策失误造成重大损失或严重不良影响的，依法严肃追究相应责任。

（四）加大行政执法改革力度

改革行政执法体制是提升行政执法水平的制度动力。一是划清管理权限和执法责任。明确划分市与区县行政执法机构的职责权限，解决上下级行政执法部门职权范围大体相同、多层执法、重复管理的问题。市级执法机构把主要精力放在对区县行政执法进行指导监督、主办跨区域重大案件上来，具体执法事项和监管执法力量主要放在区县乡镇一线。二是深入推进综合行政执法。将行政处罚、行政强制等监督处罚权调整归并到一个内设机构，实现部门内部的综合行政执法。继续在城市管理、文化市场、资源环境、农业、交通等职责交叉的领域推进跨部门综合执法，启动城市管理等领域综合性地方立法。三是规范委托执法和派驻执法。清理一批委托执法和规范执法项目，加强对受托执法单位执法行为的指导和监管，加强执法培训。

（五）推进严格公正文明执法

一是依法惩处各类违法行为。加大食品药品、安全生产、环境保护、社会治安、征地拆迁、劳动保障和医疗卫生等关系群众切身利益的重点领域执法力度，维护群众合法权益，维护法律尊严。二是完善执法程序、规范执法行为。加强行政程序制度建设，统筹衔接许可、审批、监管、处罚、处理等主要环节，及时发现、解决和有效预防执法中的不严格、不规范、不公正、不文明问题，减少和避免以罚代管现象，避免把矛盾集中在处罚处理环节。三是建立健全行政裁量权标准制度。市级执法机构对裁量基准进行定期清理，及时根据法律法规规章的调整和实际情况细化量化行政裁量标准，向社会公布，接受公众监督，严格规范裁量权。四是切实加强行政执法人员教育和管理。强化行政执法机构对所属执法人员教育培训和管理的主体责任，严格执行行政执法人员资格制度和持证上岗制度，完善并严格执行执法人员岗位管理、教育培训考试、执法行为规范、激励机制等制度，加强行政执法人员的培训考核。研究制定协助执法人员的长效管理机制，严格监管协助执法人员。五是加大对行政执法保障力度。加强行政执法机构编制、人员、经费、装备等情况的研究，合理匹配行政执法力量，逐步改善行政执法装备水平，重视和加强对行政执法人员执法权益保障。六是发挥好行政复议解决行政纠纷的主渠道作用。畅通行政复议渠道，认真落实受理、告知、解答、督促受理、责令受理、处理好与信访的关系等多种措施，推进相对集中行政复议权试点和行政复议委员会试点，增强行政复议工作的公信力和权威性。

（六）强化对行政行为的监督

一是全面加强督查、审计、巡视三项工作。在保证日常监督不间断的基础上，定期对区县、市级部门、市属国有企业和市属高等院校巡视，努力实现巡视监督全覆盖、常态化；推动审计监督全覆盖，对所有纳入预算的公共资金、重大投资、重点工程执行进度和效果进行全过程监督，定期对行政权力集中和廉政风险高的重点领域、重点部门、重点岗位轮审一次；全面公开部门和区县预决算，所有使用财政资金的部门和单位预决算公开到功能分类的“项”级科目，基本支出公开到经济分类的“款”级科目，专项转移支付分项目分地区公开。二是充分发挥人大政协的监督作用。建立重大行政决策向人大及其常委会专题报告和与政协沟通协商的机制，完善各级行政机关办理人大代表议案、建议和政协提案的工作机制。三是发挥好司法监督作用。认真办理司法建议，落实行政负责人出庭应诉制度，严格执行法院生效判决。四是强化社会监督。完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道；支持新闻媒体对行政行为的监督；重视网络监督，建立政府与公众网上互动机制。

（七）加强对推进依法行政工作的组织领导

一是落实“一把手”的责任。将部门和区县“一把手”作为推进依法行政工作的第一责任人，统一领导本地区、本部门的依法行政工作。二是着力加强政府法制机构和队伍建设。解决区县政府法制机构规格偏低、人员编制少、经费保障不到位等问题，区县政府法制机构一般应配备5～7名专职人员，乡镇、街道需配备专兼职法制工作人员。三是严格执行依法行政工作考核制度。增加依法行政在考核中的权重，把依法办事作为考察干部的重要内容，更加重视选拔任用依法行政意识强，且实绩突出的优秀干部。

作者：中共重庆市委研究室经济一处处长

责任编辑：胡 越