IMO叫板单边主义

本刊记者 张向辉

IMO对航运监管的思路将更加明晰，如何更好地诠释和扮演好航运监管的角色，如何发力，相信IMO在以后的工作中会给众人更多答案。

2015 年7月15日， 国际海事组织委员会（IMO）达成《关于制定国际航运监管决议草案》协议，根据协议，为海员、船东和政府的利益，航运监管实施必须更加清晰，减少行政负担。所有171名国际海事组织成员国都有义务按照五项基本原则，经过认真考虑后，再制定新规定。IMO的这一举动引发了业界猜测，尤其是在近年来屡遭欧盟、美国单边海事立法挑战的背景下，IMO对其尴尬境遇做出了新的指示，释放了树立更强权威的信号。

近日，欧委会关于收集温室气体排放资料的《监控、报告和验证(MRV)法规2015/757》正式生效。MRV法规，是欧盟推行减少海上运输CO2排放的第一步，该法规要求开往欧盟港口、由欧盟港口始发以及在欧盟港口间航行的5000总吨以上的船舶的经营者，从2018年1月1日起监控和报告所有有关航次的碳排放情况。

实际上，MRV的提出进一步彰显了欧盟在航运减排领域的一贯立场。在此之前，欧盟提出征收航空、航运碳税的动议遭遇各方包括美国在内众多国家和组织的强烈反对，碳税计划搁浅，但欧盟似乎并不甘心。在发布欧盟气候和能源一揽子计划之后，欧盟便提出了MRV提案。

一直以来，对于IMO采纳MRV法规的质疑之声从未停歇，国际航运公会（ICS）、国际干散货船东协会(INTERCARGO)和波罗的海国际航运公会（BIMCO）等组织对欧盟的行动深感失望。这些组织代表认为，目前 IMO仍在针对全球资料收集机制进行磋商，欧盟此举显然是先发制人。

国际航运公会主席（ICS）诸冈正道认为，在IMO尚未出台全球性的船舶CO2排放数据收集规则前，就推出了单方地区性的监测、报告和核实船舶排放规则，欧盟的行为很可能会给非欧盟国家造成既成事实的错觉。事实上，在业界的支持下，IMO相关起草规则的谈判进行的很顺利。他强调，新的欧盟规则很可能无法与IMO未来出台的全球性规则完全适应，因不同的地区规则，或给航运界造成巨大混乱，这一点欧盟务必要注意。

欧盟在航运减排领域的行动，何止MRV。近年来，欧盟扛起环保大旗，不遗余力地推行海事减排风暴行动，绕行IMO，多次采取双边和单边措施并举的策略，其咄咄逼人的势头一度令IMO处于被动和尴尬境地。

事实上，IMO在减排和防污染方面所做的工作业界有目共睹。IMO从1973年就开始积极推动全球性的航运业温室气体减排，1997年的MARPOL公约缔约国大会通过了《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)的附则Ⅵ——《防止船舶造成空气污染规则》，旨在减少船舶的空气污染物排放以及降低对区域和全球大气污染的影响。之后，IMO一直寻求船舶温室气体减排措施。2008年10月的MEPC58会上通过附则VI的修正案，修正案修订内容主要涉及：补充定义、增加排放技术试用船舶的免除条件、消耗臭氧物质系统的记录、修订和补充柴油机NOX排放（TierI、II、III）标准、修改燃油硫含量标准、补充对产生VOC物质的船舶的VOC管理计划、燃油可获得性的相关要求等。

可以说，IMO在减排和防污染方面一直在有条不紊地推进。然而，欧盟对此并不满意，表现得更为迫切和焦急，不遗余力推进其宏伟的温室气体减排计划。早在2002年，欧盟委员会就已经提出，如果IMO不能在2003年之前就航海运输业的温室气体减排达成一致，那么欧洲有必要采取行动。2009年哥本哈根气候大会之后，欧盟又给出了最后期限，即如果到2011年12月31日之前无法就控制航海碳排放达成国际协议，欧盟将把国际航运业列入其减排目标和政策机制中。近年来，欧盟单边行动重磅落地声此起彼伏，如单边低硫燃油法令的出台、不顾国际民航组织的决定，制定了2008/101/EC法令。另外，《香港公约》通过后，欧盟对IMO推进速度不满意，于是单方出台更为严苛的《欧盟拆船法案》，目前已经生效。在快于IMO法规生效的步伐中，欧盟成功将IMO架空，在此“胁迫”下，IMO可能已经不排除根据欧盟单边法规来修订其法规，这样，欧盟的雄伟路线图计划才能有机会实现。

在欧盟一路高歌猛进，来势汹汹的凌厉攻势下，美国无视《国际压载水管理公约》，也无意批准该公约，单方出台了压载水处理标准，该标准与公约标准存在冲突，由于两个标准的不同，给航运界造成很大的困扰。

ABS欧洲区总裁兼首席运营官Kirsi Tikka 认为，国际海事组织的《压载水管理公约》即将生效，但美国标准又在挑战公约标准，加上美国核准的压载水设备缺乏，如果公约早于美国核准商用设备到位前生效，那么将造成部分船舶无法在美国从事运输业务。除此风险外，船东还将背负心理负担，船东花费巨资安装的、国际海事组织批准的压载水设备，很可能要在不到五年的时间内重新更换，此问题也困扰船东。

此外，诸冈正道对此单边行为曾发出警告：有些国家的政府，制定了与国际海事组织通过的全球海事公约不一致的地区规则，这种做法是十分危险的，为全球航运界所制定的法规决不只是一句口号。他批评了美国和欧盟在航运规则方面的一些做法，特别是由于美国出台的压载水处理标准和国际海事组织通过的压载水管理公约标准的不同而给航运界造成了很大的问题。

Kirsi Tikka 表示，以前海上安全环保法规相对简单。MARPOL公约、SOLAS公约、STCW公约以及国际海事劳工公约MLC2006是业务运营的基础。即使有时会有争议，但是公约还是被很好地理解，并且可以在传统的船舶设计和造船实践中找到解决方案。法规制定者不得不清醒地意识到单方面立法给船东带来的困扰有多大，这些法规通常使事情变得更糟。

当然，规则最终目的是达到当时制定时的效果和初衷，如果一项规则无法接地气，最终也是一纸空文。那么，是不是所有的规则制定以后都能实现呢？行业到底需要怎样的法规呢？

我们清楚地看到，有时迫于外界的挑战和压力，国际公约也在不断改变和修订，有时候规则会变得愈加复杂以及难以实现。这些法规既没有和整个行业或者与行业相关的发展相匹配：法规往往不完整，执法程序不明确。更糟的是，执行阶段所需要的技术并不成熟，这些情况下，法规的推动步履艰难。

《压载水管理公约》虽于2004年2月获得通过，但11年过去了，公约至今没有生效。

对于《压载水管理公约》来说，可算作典型案例。该公约虽于2004年2月获得通过，11年过去了，公约至今没有生效。因为公约的生效条件是：须至少有30个国家签署并对其批准、接受、核准无保留，其合计商船吨位不少于世界商船总吨位的35%，达到生效条件12个月后生效。但目前，批准国合计商船总吨位达到32.01%，仍未满足生效条件。即使生效后，船东仍然担心压载水公约相关的其他问题，包括对压载水的取样和测试，以及美国制定的规定和国际海事组织的国际公约之间可预见差异的问题。

Kirsi Tikka认为，法规的制定往往引发新技术、新科学的出现与变革，甚至包括生物科学和化学科学，而航运业似乎缺乏经验。法规应具有可实践性、可行性以及可操作的灵活技术，在执行方面，应提供一个公平竞争的环境。他强调，规则制定应该遵循三个原则，首先应该清楚公众需求，因为这是驱动制定法规的原动力，但是我们也必须引导公众并且告之哪些方面是可行的。同时，需要保证在新规则制定过程中，权衡好人为因素、环境管理、营运效率以及复杂的技术体系等各因素之间的关系。最后，需要强烈呼吁的是，法规制定应该在国际框架内进行，而不应该搞单边立法和区域法规。

IMO作为联合国的一个专门机构，多年来秉持“服务航运”的根本宗旨，对促进各国间的航运技术合作，鼓励各国在促进海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶对海洋污染方面采取统一的标准等工作开展贡献斐然。在海上安全形势以及环保要求日益提高的新形势下，满眼生机转化钧，天工人巧日争新，IMO建立起一套全新的适应新航运形势的机制和管理办法，突破重围，不断创新与完善。未来，IMO对航运监管的思路将更加明晰，如何更好地诠释和扮演好航运监管的角色，如何发力，相信IMO在以后的工作中会给众人更多答案。