高质量提案对国际海事组织立法的影响力

姜波

【摘 要】 以《拆船公约》制定过程中各国以及相关国际组织向海洋环境保护委员会（MEPC）提交的与拆船相关的提案为例，对提案进行分类，比较不同类型提案的影响力，得出报告型提案影响力最大且属于高质量提案。通过分析高质量提案的形成过程，对提案的产生机制进行讨论，为我国在以后的国际海事立法中提出高质量的提案提供参考。

【关键词】 国际海事组织；提案；拆船公约

国际海事组织（IMO）制定和修改的航运公约和规则，是通过在有关专业委员会上由成员国和国际组织的讨论并最后提交大会通过完成的，因此，讨论的过程也是规章的实质制定过程。讨论大致分为两种形式：提交文字提案（报告）和会上口头陈述（辩论）。通常后者以前者为依据，同时，每次讨论又会成为下一次会议提案的基础，从而推进讨论直至达到最终结果。提案既是各方表达立场的主要形式，也是构成国际规则的原始素材。

提案分析可从量和质两个方面进行。针对一个议程，并不是每个成员国或参会方都需提交提案，一个国家也可以提出数个提案，这是一种自主行为，因此，提案的量反映了各方对议程的参与态度。提案的质，即提案的内容构成，是提案分类的根据。IMO对提案的格式及其与目标的关联性有基本要求，但提案之间仍存在较大差距。

1 提案的分类

根据统计，就拆船问题向海洋环境保护委员会（MEPC）第42～65届会议提交的提案共计192份（某国以某一工作组或通信组主席/协调人身份向会议提交的文件除外）。通过分析发现，所有这些提案大致可分为4类：（1）报告型提案，即提案的提出以研究报告为支撑，通常该类提案的附则中带有研究报告或者研究报告的概要，能对某一问题提出系统的解决方案或者解决该问题的思路以及计划；（2）一般型提案，即某一国家或组织为了表达自己对某一问题的立场和利益诉求，向IMO会议提交的书面建议，该类提案通常是提交者就某一问题的某一方面或某些方面提出意见和建议；（3）信息型提案，即某一国家或组织经IMO会议要求或者自愿向IMO会议提交的资料，该类提案通过提供信息资料有助于IMO会议对某一问题或者实际情况的理解和认识，但提交者本身不对这一问题提出具体的意见或者建议；（4）评论型提案，即在其他国家或者组织提出提案之后，为了表达自己的立场和利益诉求对其他提案提出的评论，该类提案可能是对其他提案的补充，也可能是表达对其他提案立场的赞成或者不满从而提出的修改意见。按照上述提案分类方法，与拆船问题有关的192份提案中，报告型提案22个，一般型提案82个，信息型提案29个，评论型提案59个。

2 不同类型提案的影响力比较

除了以上的类别差异以外，不同的提案所涉及的问题、背景、根据以及深度和广度，甚至于措辞、问题提出的方式等都会有很大的不同。所有这些因素构成提案的“影响力”，并因提案的不同而存在较大差别。

IMO为了在会议上更方便地审议各个代表团的提案，对提案的格式和内容均有一定的要求。根据《海上安全委员会和海洋环境保护委员会及其下属机构的组织和工作方法导则》中第6条“文件的准备”，所有文件应含有摘要（见表1），并包含相应的信息。提案作为“IMO文件”的一种，均需含有按表1要求的摘要。

各国及相关组织就拆船问题向MEPC第42～65届会议提交的提案中基本都含有表1所示格式的摘要，由此可以反映出某一提案出现在其他提案摘要的“相关文件”中次数的多少体现了其影响力的大小。

统计显示，在其他提案摘要的“相关文件”中，22个报告型提案出现76次，每个报告型提案平均出现3.45次；82个一般型提案出现57次，每个一般型提案平均出现0.70次；29个信息型提案出现16次，每个信息型提案平均出现0.55次；59个评论型提案出现23次，每个评论型提案平均出现0.39次。从统计结果可以看出，在4种类型的提案中报告型提案的影响力最大，评论型提案的影响力最小。

3 报告型提案

3.1 影响力

经过研究192份提案发现：报告型提案是《2009年香港国际船舶安全和无害化拆船公约》（简称《拆船公约》）及其导则制定的引领者，提出了《拆船公约》及其导则的基本框架和基本内容。例如，挪威代表团在MEPC第43届会议提交的提案中，正式将拆船问题引入IMO；同时，挪威代表团在MEPC第54届会议提交的提案中，提出了《拆船公约》的框架草案；日本和德国代表团在MEPC第55届会议提交的联合提案中，给出了《有害材料清单制定导则》的草案。

3.2 产生过程

挪威代表团在MEPC第43届会议上提交的提案为报告型提案，本文以该提案为例，探究报告型提案的产生过程。

20世纪末，随着人们越来越关注拆船活动所带来的环境和人员安全问题，挪威环境部和挪威船东协会（NSA）启动了一个研究拆船问题的项目，并以提出一个更好的国际框架来有效解决与拆船有关的人类安全和环境后果为目标。该项目具体由挪威船级社（DNV）操作，并于1998年10月21日发布了第一份报告，报告名称为《船舶退役――趋势、环境保护和拆船实例》，主要解决以下几个问题：（1）船舶报废拆解的数量；（2）报废拆解船舶的船旗国分布；（3）世界范围内拆船活动的分布；（4）评估船舶报废时的船龄；（5）船上有害物质的种类和数量；（6）特大型油船的案例学习；（7）评估拆船活动产生的潜在有害物质；（8）拆船厂的有害物质接收设施；（9）未来就拆船问题需要采取的行动。以DNV的报告为基础，挪威代表团于1999年2月12日向MEPC第43届会议提交了提案，将拆船问题正式引入IMO。该提案产生过程：对于全球关注的海事问题，由与该问题利益相关的政府部门和社会组织联合发起一个研究和解决该问题的项目，出资聘请专业的技术机构来具体负责，专业技术机构经过调研形成报告，并由该国以研究报告为基础提出提案。

4 结 语

我国作为造船大国、海员大国、航运大国和拆船大国，相关海事公约或规则的制定或修改对我国海运业造成极大的影响。我国作为IMO的A类理事国，同时又是发展中国家，如何在IMO公约或规则制定和修改中维护自身利益，如何充分发挥IMO A类理事国的作用，如何增强在IMO的话语权和影响力，首先要做的是向IMO各级会议提交高质量的提案，这也是最直接、最有效的一步。

高质量的提案能在公约或法规制定或修改过程中起引领作用，并在调研、实验报告基础上提出提案。从报告型提案的定义及其影响力来看，报告型提案属于高质量的提案。如何提出高质量的提案，通过分析挪威代表团的报告型提案的产生过程可以发现，有效协调政府海事主管部门、行业协会和专业技术机构三者在IMO立法工作中的关系是提出高质量提案的关键。在IMO立法工作中，政府海事主管部门只需起引导、辅助作用，相关行业协会应起主导作用，即一些行业协会作为IMO立法的利益相关者，为了维护本行业的利益，针对IMO出现的一些新问题，相关行业协会针对这些问题发起一些研究项目，相关政府部门根据具体情况对这些研究项目给予一定的资金支持。作为IMO立法工作中的技术支持角色，相关专业技术机构（船级社、研究机构和高校）应具体承办行业协会、相关政府部门的研究项目。政府海事主管部门根据相关技术机构的研究报告，与相关行业协会协商后向IMO相关委员会提出提案。