基于多案例分析的行业协会承接政府职能转移的作用类型分析

李莎

【摘要】通过案例分析，从行业协会承接政府职能转移的内部服务能力和外部承接能力两个方面，将行业协会承接政府职能转移的作用类型分为四种，并构建行业协会承接政府职能作用类型象限图，分布不同类型行业协会的特点。

【关键词】政府职能;承接转移;案例分析;作用类型

一、引言

李克强总理在会见采访两会的中外记者并回答提问时曾说“这次改革方案核心是转变政府职能，当然也是简政放权。如果说机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”而在随后召开的十八届三中全会中则明确指出“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。”

1970年代后，无论是在民族国家内部还是在国际社会中，民间非盈利、非政府组织都以惊人的速度蓬勃发展，形成了一个遍及全球的第三领域，权威学者萨拉蒙教授将其称之为一场全球性的“结社革命”。他指出，“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明。那么，可以说有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新”。这些公民社会的产生和发展，使人们切实认识到，除了市场与政府外，还存在一个鼎足而立的社会领域，世纪的二元格局开始被三元格局所替代。人们意识到，市场会因为不能提供公共物品、缺乏消除外部性的激励、存在自然垄断的抵消和市场信息不完全而导致失灵。政府也会因公共决策失败、政府的扩张性、官僚机构的低效率和寻租活动等原因导致失败，而且两者往往共存。人们开始思考改变这一局面的“第三条道路”，把目光投向大量的、特点各异的公民社会组织。这些公民社会组织及其所依靠的一系列特征各异的组织、管理机制能够弥补市场和政府的不足或者配合市场与政府更好的发挥作用。

二、案例选择与分析

（一）案例选择

案例1：A粮食协会

A粮食协会成立于1997年6月，现有单位会员671家，各专业分会会员200余家;会员为省内大中型国有、民营等骨干企业、知名企业、种粮大户、专业合作组织。协会下设秘书处，内设综合部、发展部、編辑部，以及大米、面粉、油脂、经纪人四个专业分会。全省已有15个市级粮食协会（共16个地级市）、63个县级粮食协会（或专业协会），已形成覆盖全省的协会网络。

案例2：B饲料工业协会

B饲料工业协会成立于1999年9月，2005年10月正式设立秘书处。协会自创办以来，秉承章程赋予的使命，坚持强化组织建设和制度建设，着力拓展服务领域、扩大服务群体、创新服务内容，取得了显著成绩。会员规模逐年壮大。形成了以饲料生产加工为主体，教研、养殖生产、粮食和屠宰加工参与的综合性会员组织结构。会员的广泛参与，为协会加强行业横向联系交流，提升行业服务能力拓展出巨大的空间。与之相适应，协会机构建设渐次增设，工作人员、硬件设施逐步增加，各方联系逐渐扩展，服务功能逐步跟进，对会员和政府服务取得了长足进步。目前协会在职人员共八人，全部为专职人员，除秘书长一人属于事业编制，其余全部为合同聘用制。经费来源中，会费占比30%，服务性收费占65%，政府拨款占5%。

案例3：C旅游协会

C旅游协会成立于1995年12月，目前在职人数为7人，其中1名属于兼职，其余6名为专职人员。设立协会会长，副会长（不包括企业兼职副会长），秘书长，办公室主任，管理部部长、培训部部长和司机各1名。协会人员构成中，除一人是从社会上招聘来，其余全部是安徽省旅游局退休干部。该协会的会员囊括了几乎所有的四星级和五星级宾馆。经费来源中，政府部门的购买服务占比70%，对会员的收费性服务占比20%，会费占比10%。

（二）案例分析

1.内部会员的服务

在对内部会员服务方面，主要开展技术信息、企业人才培训与技能鉴定、产品标准审定、质量检测、反映会员诉求、为企业排忧解难、扩大对外交流等工作。协会目前拥有三种信息宣传平台，包括短信平台（一周三次群发，一次三条左右），微信，和每两个月出一期的内部刊物。主要是面向会员，内容主要包括市场变化，内部行情，政策法规的变化，散装饲料的发展，引领企业，提高效率等。

2.外部政府职能转移的承接

在对外部政府职能转移的承接方面，协会目前承接的职能：一是组织参与相关法律法规文件的修订，不定期开展干部培训工作;二是做好绩效考核和评定工作，组织工作规划和工作方案的编制工作。

三、行业协会在承接政府职能转移中的作用类型

如果我们将内部会员服务力作为横轴，外部政府职能转移承接力作为纵轴进行作图。我们就可以看出，协会在承接政府职能转移中应该存在四种类型：位于第一象限的双强型，是指协会在对内部会员服务力和对外部政府职能转移承接力都比较强，是最理想的状态;位于第二象限的内弱外强型，是指协会在对内部会员服务力较弱，对外部政府职能转移承接力较强。这类协会大都和其相对应的政府职能部门有着良好的沟通渠道和互动关系;位于第三象限的双弱型，是指协会在对内部会员服务力和外部政府职能转移承接力均较弱。这种类型的协会在目前社会上非常普遍，大都处于生存的边缘，缺乏经费、没有人手。企业不指望，政府不信任，这种类型的协会不在本研究的视野里，故不做过多讨论;位于第四象限的内强外弱型，是指协会在对内部会员服务力较强，对外部政府职能转移承接力较弱。

如果换一种视角，从协会的人员构成和经费来源这两个角度对所要重点研究的三种类型协会进行分析，我们可以从侧面加以验证上述判断。首先，以旅游协会为代表的外强内弱型，其经费来源中政府购买服务占70%，说明其协会的生存发展主要依赖于政府主管部门的支持。那政府主管部门支持协会的动力在哪呢？从人员构成中，我们或许可以一窥端倪。旅游协会的工作人员构成，除一个司机是从社会上招聘而来，其余全部是旅游局退下来的官员。旅游协会现任会长是退休下来的原旅游局局长，现任副会长是退休下来的原旅游局副局长，现任秘书长就是旅游局现任办公室主任。因为旅游协会经费来源和人员构成都是出自政府部门，所以其思维模式和工作方法上必然会带有很强的政府烙印，因而也就决定其在对内部会员服务方面的能力较弱，对外部政府关系互动的能力较强;其次，以粮食协会为代表的内强外弱型，其经费来源中近90%是会员缴纳的会费，这反应会员对协会所从事的服务工作的认可。粮食协会的工作人员构成中，虽然现任秘书长是退休下来的原粮食局一名处长，但毕竟退休十几年，影响力几乎可以忽略不计。此外现任省局领导班子成员除一名联系领导外，其他不再担任会长、副会长职务。同时协会安排大型民营企业负责人进入协会领导班子，担任副会长。粮食协会的工作人员除一人属事业编制外，其余全部是从社会招聘而来。俗话说“吃人的嘴软，拿人的手短”，既然粮食协会的人员工资、奖金、活动经费等都是由会员提供，所以其工作重点必然是向内部会员进行服务。在对外部政府关系的处理上，也就必然会抱着“能给点就当锦上添花，不给也没关系，只要别找麻烦就行了”心态;最后，以饲料工业协会为代表的双强型，其经费来源会费占比30%，收费性服务占比65%，外加政府拨款10万和企业平常以实物、人员、场地、设备等形式的赞助。虽然会费占比不是很高，但其30%的比重决定了协会必然会把相当一部分的精力用于服务会员上。从表面上看，饲料工业协会的政府购买服务非常少，但需要注意的是占其收费性服务中很重要的行业人才技能鉴

定（即从事饲料行业相关技能工种的人员必须在该鉴定站取得相应的执业资质方可从业）是协会秘书长以前从事的工作（秘书长以前就是技能鉴定站的工作人员），来到协会后从政府部门把此项工作争取到协会来。再从其人员构成来看，尽管协会工作人员全部是从社会招聘，但协会秘书长自己还是事业编制。现任官员虽然不主持日常工作，但毕竟还是协会会长，这就大大方便了协会与政府部门的沟通。会费占比和人员构成这两点决定了饲料工业协会必然会将其工作重点和人员精力同时放在对内部会员的服务和对外部政府职能转移的承接两个方面。

图1 行业协会承接政府职能转移作用类型象限图

四、结束语

协会在有助于政府管治经济的同时，其发展又会对政府构成压力，甚至使政府的权力范围缩小。因此，在这样一些领域政府又会限制协会的发展。例如，协会可能会组织会员企业合作迫使政府在某些问题上做出让步、联合起来迫使政府出台某些政策。这些行为在行业协会比较发达的欧美国家时常发生。凡此种种，都会影响政府权力的自由运作，是一种此消彼长。因此，在这些领域上政府又希望限制协会的发展，或者通过直接干预协会活动而控制协会的发展。总而言之，政府出于自身利益的考虑，既鼓励协会在一些领域发展以更好的发挥有利于政府的作用，同时又限制協会在另一些领域上得到发展以防范其发挥不利于政府的作用。在一定时期和地域范围内，政府在这种矛盾态度上的取向就直接决定着行业协会的生存发展状况。而政府态度的取向，取决于政府与协会及其会员企业之间的博弈。在私营企业发达的西方国家，协会的生存空间随着私营经济的增强而不断扩展，在于政府的长期博弈中逐渐形成了今天纵横交错的完善的行业协会体系。而在我国，情形完全不同，重要原因是我国政府有集权的传统，对把部分权力让位于协会，既不舍得也不放心，所以常用“想放放不了，想接接不住”为理由和借口。政府在我国社会经济生活中占据着绝对的支配地位，在这种力量格局下，只要政府不主动做出让步，协会要得到快速发展是不可能的。其直接的结果时我国协会的扭曲发展，表现为所谓的“二政府”，协会在社会经济生活中的影响很小。但是，现在这种博弈中的力量对比逐渐发生着变化。这一方面是由于随着民营经济的不断发展，有其自发组建和运营行业协会是其内在要求，在民营经济力量持续增强下这种要求会转化为对政府的压力，使政府不得不做出一定程度的让步。另一方面，随着市场经济不断发展，政府越来越感觉到在许多事情上力不从心，这也促使政府主动把一部分管治市场的权力让位于协会。因此，我们也观察到我国的协会也正不断得到发展，即使其速度有限。而在现阶段，在民营经济实力有限而产生的压力还不够强的情况下，政府是否愿意主动出让部分权力是我国行业协会发展的关键所在。

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课题来源：浙江省民政政策理论研究规划课题（ZWYB201440）