全球化背景下的统治与治理

刘昱彤

摘 要：传统的统治理论向治理理论的转变是新公共管理运动的结果，而全球化是世界形势发展的基本特点之一，全球化的直接后果就是与日俱增的全球性问题与政治实体治理滞后的矛盾，它给公共管理增加了新的内容，也带来了新的挑战，而全球治理正是公共管理理论在全球化背景下的新趋势。全球治理是指在没有强力中央权威的干预下，以已得到认可的法规、规范和制度所形成的框架为基础进行全球合作，文章基于统治与治理理论阐释了全球治理是公共管理的新趋势，并进一步分析了全球治理理论的困境与出路。

关键词：全球化；新公共管理；治理理论；全球治理

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）03-0136-03

1 新公共管理运动下的统治与治理

20世纪70～80年代，西方掀起了一场重塑政府、再造公共部门的新公共管理运动，治理理论也应运而生了，治理理论作为新公共管理理论的重要代表对各国政府的改进和革新提供了顺应形势的理论依据。作为对传统的统治理论的反驳和挑战，治理伦理呼吁的是如何解决全球化进程中复杂而动态的公共决策。治理理论在弥补国家和市场调控的不足中做出了贡献，但是也存在合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、治理性与灵活性的矛盾以及责任与效率的矛盾。

1.1 统治理论及其困境

统治一般是指用政权来控制、管理国家，它是伴随国家的产生而兴起的。国家产生之后必然需要一个强有力的阶级组织起来，形成强大的政权而对国家进行管理，如果没有诞生国家这个政治实体，统治也无从谈起。

一方面，统治的沿革可以追溯到自然法和社会契约论。洛克指出，在自然状态中，自然法是由个人行使的，每个人是自己的裁判者，因此自然状态是完全自由的状态，人与人之间不存在统治与被统治者的关系，每个人都是自己命运的主宰者。然而，这种完全自由的状态更像是混乱无序的根源。在自然状态中，既没有一部明文规定的法律作为裁决纠纷的共同尺度，又缺少一个公共的裁判者和公共权力来保证裁决得以执行。于是人们为了克服自然状态的缺陷，更好的保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把它交给他们中间被指定的人，按照全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也就在于此。”国家的产生是统治形成的前提，而政府则是统治的具体执行者，他是充当公共的裁判者的角色，拥有社会全体成员所让出的那一部分公共权力。

另一方面，统治的起源可以通过阶级分析法来追溯，其主要特点是将阶级利益和阶级关系作为政治分析的决定性变量，以此来观察和评估人的政治行为和政治制度。因此，用阶级分析方法来分析国家的起源，马克思指出，国家是阶级斗争的产物，而阶级斗争是各阶级利益的争夺，最终的胜利者便成为了统治者，失败的一方便沦为被统治者。

然而统治理论作为一种传统的管理模式，随着社会结构的复杂化和民主权力的普及化，暴露出了其根源性的缺陷，同时也造成了社会管理的困境。其困境首当其冲表现为对市场失灵和政府失灵的无能为力。市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。市场在公共产品的提供、限制垄断、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态及统计成本等方面存在着内在的局限。因此，单纯的依靠市场手段不可能实现资源的优化配置。而此时西方经济学家推崇的政府干预的管理模式，被认为是解决市场失灵最有效的方法。

凯恩斯的国家干预理论被认为是西方统治理论发展的顶峰。但是政府在发挥经济职能时也有一些内在的局限，与市场失灵一样，政府也会出现失灵。20世纪70年代开始在西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题已经充分证明了这一点。从70年代末80年代初开始，西方各主要市场经济国家纷纷采取了放松管制、私有化等减少政府干预的政策，正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人开始寻找新的理论来对付市场和国家协调的失效，而此时治理理论正在作为一种新的政府管理理念而兴起。

1.2 治理理论

治理理论兴起于20世纪下半叶，西方政府管理的指导思想是：最好的政府，用市场机制与非政府组织合作等方式提供最大的公共服务。因为，一方面市场调节有失灵之处，即市场在限制垄断、提供公共产品、约束极端个人主义、克服生产的无政府状态，统计成本等方面存在着明显的局限。因此，单纯的市场手段不可能实现资源的优化配置，导致公共资源得不到保障，人民开始抱怨政府的无能。另一方面，政府调节也有失灵之处，即政府依靠国家计划、命令手段，也无法达到资源配置的最优化。

詹姆斯·罗西瑙将治理界定为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。同时，将治理定义为一个潜在的规则，是恒定不变，人们自觉的遵守治理这个潜在的规则，它必须依靠国家强制力实行下去，这将减少政府的权力，由一个“强政府”向“强社会”转变，符合当前构建“有限政府”的理念。

全球治理委员会在《我们全球合作伙伴》中将治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵面模式都包罗在内，据此，治理是各种公共或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理主体包括国家、社会、市民、市场等。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的理解：

①治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者。

②治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性。

③治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖。

④治理指行为网络的自主自治。

⑤治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。

治理理论从更高层面上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用治理代替统治，以治理机制对付市场和政府的双“失效”，认为治理可以弥补政府和市场调控和协调过程中的某些不足。俞可平将治理定义为官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需求，治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。他将治理理解为一种公共管理活动和公共管理过程。但同时也指出治理需要必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

综上所述，我们可以将治理理解为由多个中心（国家、公民、市场、社会）组成，遵循公正、公平、效率的原则，采用非暴力的方式对公共事务以及一些私人事务中需要公共部门解决的那一部分进行管理的过程。好的治理意味着追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是国家权力向社会回归的过程。

2 全球化背景下全球治理理论的新趋势

全球化是世界形势发展的基本特点之一，全球化的直接后果就是与日俱增的全球性问题与政治实体治理滞后的矛盾，它给公共管理增加了新的内容，也带来了新的挑战，而全球治理正是公共管理理论在全球化背景下的新趋势。

2.1 全球治理的内涵

全球治理是指全球化时代全球公共事务的管理方式，全球公民依照某种普遍认可的规则参与及管理各层次国际公共事务并形成新的、得到认可的规则或制度，世界得以有序发展。这其中，政府组织仍然是对资源和价值进行权威性分配的主体，也以这个主体的身份参与全球资源和价值的权威性分配。但它已不再是唯一的主体，而必须在很大程度上容纳其它行为主体进入这一程序，与其它行为主体合作、协商，达成一致并相互监督。全球治理理念表达了通过多方面、多层次谈判来解决全球公共领域问题的需求与愿望。在缺乏等级体制、缺乏强制性权威的国际社会领域，全球治理尤其适用于国际公共事务管理的研究。

全球治理是由多层级和多元复合体构成的组织体系和关系网络，主权国家的政府只是其多层级系列中的一级、多元复合体中的一员。从纵向上看，国家已经从垄断政治权力的惟一最高的政治实体跌落到“全球体系——区域组织——国家——地区（和社区）——民间组织——个人”连续体的一个中间环节的位置；从横向上看，它成为在联合国中与区域性组织、跨国公司、国际间非政府组织并列的多元主体之一。

全球治理的基本特征是：

①在全球范围内虽然缺乏某种中央权威，但仍存在能够实施某些决定的机制。全球治理的实质是以全球治理机制为基础，而不是以正式的政府权威为基础。

②全球治理存在一个由不同层次的行为体和运动构成的复杂结构，强调行为者的多元化和多样性。全球治理并不排斥国家政府在全球治理中的重要作用，但它认为国家只是进行全球治理的众多行为体的一部分，各种非国家行为体与国家政府协商合作，从地区到全球层次上解决共同的问题。

③全球治理的方式是参与、谈判和协调，强调程序的基本原则与实质的基本原则同等重要，其关键词是“项目规划”、“伙伴关系”、“意见一致”。

④全球治理与全球秩序之间存在着紧密的联系，全球秩序包含那些世界政治不同发展阶段中的常规化安排，一些安排是基础性的，而另一些则是程序化的。

2.2 全球治理的必要性

首先，全球治理体现了国际社会的公共事务管理中对原有的以国别为基础的模式的突破，而将国际事务放置于全球化的大背景下予以处理。

全球化理念的核心特征在于将诸多的社会问题和理论问题放在全球化的视野里予以考量，全球治理丰富了“国际公共事务”这一概念的内涵，因为跨越国界的公共事务不一定要求国家的介入与处理，它是跨越国界的，是“全球的”，但不是国与国之间的。全球治理所要管理的公共事务是全球公共事务，即影响范围跨越民族国家地理疆界的事务。这类事务是多中心的、分散的。它并不分散于各个民族国家，而是以不同的事务为中心分散于全球不同地区、国家、地方或社群。这种多层次、多中心的全球公共事务的存在，形成了一种有别于国内社会意义上的秩序，它无法由集中的行政机构通过颁布和强制实施的法令来完成，而只能通过自发的、非集中的全球治理来完成。单一的治理模式要么不可能，因为不存在一个凌驾于一切国家之上的政治权威，要么太大，因为包括了不受影响的人，以致资源浪费及低效率，要么太小，因为无法将受到影响的整个公众包括在内从而有可能忽略某些利益。全球治理正是一种针对公共产品与服务的地域性与层次性的国际公共管理模式。通过否认政府作为全球公共事务管理的唯一权威，它否定了科层制为国际公共管理的唯一组织模式，这使得国际公共事务的管理更为灵活，可随事务的不同而采取不同的组织模式，充分将不同的受影响人群纳入到不同事务的治理之中。

其次，国与国之间相互依赖程度加深，客观上要求国际公共事务管理以合作与协商的互动模式开展，全球治理理念恰好满足了这一要求。

随着经济全球化的大潮，生产在全球范围内加以组织，国际分工的深度、广度不断扩大，水平的不断提升，各国经济连结成了一个密切联动的有机整体，世界各国的共同利益领域不断扩大，无论是发达国家还是发展中国家，无论是大国还是小国，无论是强国还是弱国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共同体。在许多方面国内与国际的区分愈来愈淡化。许多国家都越来越清楚地认识到，国内问题的解决很多时候单纯依靠国内力量是无法完成的，而有赖于与周边国家的合作与协调。这种相互边际效应的存在使各行为主体的逐利行为不得不被一种外在客观性所制约，即使是最弱小的国家也具有报复他国的能力。这就在客观上要求在全球公共事务的管理过程中以协商与合作作为主要方式，以强权为基础的行为必然遭到排斥甚至是报复。全球治理正是强调各行为主体之间的合作、协商、伙伴关系，通过确立相互认同和共同的目标等方式实施对全球公共事务的管理，各行为主体之间基于公共利益和认同之上的合作将是其主要运作方式。

最后，国际社会民主化运动推动了以多主体为特征的全球治理的发展，这使国际事务的治理不仅仅限于国家之间的活动。

随着全球化时代的到来，以统治和服从为特征的强权型国际关系日益遭到世界范围内的反抗与抵制，以独立自主、平等参与和互利合作为特征的民主化社会日益成为国际社会的普遍追求。反对霸权的呼声日益高涨，一些新出现的小国家强烈要求在国际公共事务处理上考虑其利益与诉求，要求参与到国际社会的各种议事日程中来。

此外，各种国际组织及非政府性的跨国利益集团的空前发展，已成为全球化时代的一大景观。它们的日益成长不仅在相当程度上影响了各国政府的对外政策，而且改变了国际社会以国家为中心的局面，在表达公民利益与需求、重新配置资源方面发挥着不可忽视的作用。除民族国家与各种非政府组织以外，世界各地公民也通过各种方式表达了对全球公共事务的广泛深入参与及获得发言权甚至决策权的愿望，包括在全球问题和冲突中处于弱势地位、不发达的地区或群体。

全球治理正是要引入区域性组织、民族国家、非政府组织、跨国公司乃至企业、公民自组织的管理主体地位。联合国全球治理委员会指出，“治理在世界层次上一直被主要视为政府间的关系。如今则必须看到它与非政府组织、各种公民运动、跨国公司和世界资本市场有关。”

全球化在客观上挑战了传统的以地理界线为基础的公共事务管理模式，提出了有效解决全球范围内事务安排的要求。全球治理概念恰当地满足了以上多种要求而成为公共管理领域里一个颇为有用的术语。

3 全球治理的困境与出路探究

全球治理反映了从国家中心观的治理模式向社会中心观的治理模式的转型，表明人类的政治生活正从国家主导向社会主导的形态转化。然而，迄今为止，有关国际公共管理的文献尚未超越传统的思维框架，治理尚未成为解决新问题的特殊工具。

有学者指出，全球治理的概念是要排除任何中央集权的组织和控制的思想而主张具有多种组织、多个层次和决策当局的模式。全球化愈是发展，各种群体就愈会按照自己的或基于现实或基于想象的特点，要求采取新的集体行动。

全球治理问题中最严重的就是存在“民主的赤字”问题，全球治理体系核心存在的致命的缺陷就是缺乏民主的信任，因为这个世界共同体存在着高度的非代表性，以及权力、影响、机会与资源的极度不平等。

国际社会中有许多国家的经济基础、行政手段和政治结构都不合格，甚至根本不存在。这无疑将限制这些国家及其人民在国际社会表达其特殊利益和要求的能力，从而削弱其对资源分配和价值表达、制定国际规则的参与及影响。

全球治理有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，在国际社会是不会出现有效的治理的。治理不是世界政府或超国家权威执行的统治，而是各国政府、非政府组织等与社会的平等合作，并且社会发挥的作用应该越来越强大。

由无限多样化的公民团体组成的全球公民社会，与其它同类组织一起，表达特殊社会群体的利益和要求，参与分配资源和价值，制定国际规则，作出承诺和承担采取相应行动的责任。正是在公民社会的积极互动与参与之下，全球治理才得以依靠合作与协商的方式运作，全球治理才得以成为对公共事务的有效的治理。

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