政府未来治理模式与中国实际国情的相容性评析

王振波

[摘 要]彼得斯的《政府未来的治理模式》一书，解析了4种治理模式，包括市场模式、参与式国家、弹性化政府和解制型政府；同时，结合每一种治理模式，与中国实际国情进行了相容性评析，得出每一种模式都有可借鉴之处，但却不能全盘吸收和移植。归根结底，中国特殊的国情决定了四种治理模式的选择性借鉴和吸收。

[关键词]政府；中国；治理模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.189

[中图分类号]D61 [文献标识码]A [本文编号]1673-0194（2015）10-0-03

在盖伊·彼得斯的《政府未来的治理模式》[1]中，首先阐述了传统公共行政的6个原理，包括政治中立的公务员制度、层级制及规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部管制及平等。在此基础上，笔者概括性的阐述了4种治理模式，包括市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府。通过分析4种治理模式，结合当代中国实际的行政体制，进行两者的相容性分析，具体分述如下。

1 市场模式

市场模式的基本观点是政府改革采用市场的管理方法和技术。而引入市场模式必要性是传统官僚体制存在的问题，具体包括激励机制的不完善，难以促使官僚人员高效率的工作；最大限度的机关预算来满足官僚的权力和物质需求；不适当的公共政策执行对社会相关组织产生不利影响。

引入市场模式的依据主要包括：一是市场机制在分配社会资源方面有效率；二是官僚机制的弊端，如官僚的利己行为，倾向于提供过多的私人财产，利用垄断权力和不对称的信息资源增加个人利益；三是理论界的倡导，新公共管理学派倡导将私人部门的管理技术和方法运用于公共部门。

通过与市场模式对比，笔者分析了官僚体制的优越性：一是某些由政府垄断提供的公共服务比由通过竞争方式提供的服务更加有效率；二是政府引入市场模式而带来的自主权及决策权的扩大会产生更多的控制权问题；三是政府有权制定相应的法律法规，这是市场模式无法企及到的。接下来笔者从以下几个角度把市场模式引入到传统官僚体制中，具体如下。

一是从结构的视角分析了传统官僚制的不足和市场模式的优点。传统官僚制部门的弊端主要包括：组织结构的庞大化和垄断性；服务成本的过高不下；对外界反应的迟钝性；照章办事的机械性运转机制。同时，笔者开出了针对上述问题的“药方”：组织结构的扁平化；公共服务的民营化（用私人或半私人组织提供公共服务）和权力下放（将大部门分解成若干较小的部门）；决策权和执行权的分离；四是府际关系的重新调整（中央与地方权力分散）。

二是从管理角度把市场模式引入到传统官僚体制中。在人事管理方面，笔者引入绩效工资制取代以资历为标准来定报酬等级；同时，讨论了行政人员绩效考核的种种困境，包括考核中的技术障碍；团队概念与个人中心观点在绩效考核中的矛盾和冲突等。在财务管理方面，取代以往政府万能的职能角色，推行购买者与提供者的分离，建立内部市场，促进竞争，笔者列举了医疗改革的例子；在市场检验方面，应推行公共服务的合同外包，让公共部门参与到公开竞标的活动中。

三是从政策制定角度分析了市场模式引入到传统官僚体制中的可行性和存在的问题。文中论述了将官僚制分散成多个独立自主制定政策的企业型机关，其优点是快速反应外界的变化，有利于政策中凸显革新精神和冒险精神；而实际倡导市场模式的改革家却期望组织遵循上级部门的政策和命令。笔者以一种客观的角度分析了政策制定“企业型化”的弊端：一是公务员的政治化倾向；二是协调和控制问题；三是增加社会交易成本；四是加剧了组织之间预算和政策方面的竞争；五是公民角色被贬低为消费者。

四是从公共利益角度阐述了市场模式取代传统官僚体制的可行性。市场回应公共利益的界定标准包括：一是公共服务成本是否低廉；二是政府对市场的回应性（市场模式下的责任制以结果测评）；三是公民身份的重新界定——消费者和纳税人。本文最后指出扩大公民公共服务选择权的实现途径包括：一是打破公共部门垄断服务，公共服务市场化；二是发行代币券；三是服务项目信息的提供。

市场模式与中国国情的相容性评析：相容是指各主体之间具有相似性，可以相互容纳、包容。尽管事物有质的区别，但在一定的条件下或时空中仍可以包容。相容的表现形式，既可以是相容几方的和谐共处，也可以表现为他们之间的相互替代。而相容的另一极端是“排斥”，即个体之间难以在一定的条件下或时空中相互兼容，接纳。相容性是指个体之间在一定条件或环境下互相容纳、共处、互换的程度或性能。相容的过程是个体之间的妥协或协调（各主体之间仍保持原来的“质”）。个体或组织之间相互吸纳或借鉴彼此越多，则表明彼此相容性越高，反之亦然。

中国的政治生态环境为市场模式引入提供了条件。西方市场模式是建立在西方各主要资本主义国家高度发达的市场经济制度基础上，与此相类似，中国市场经济体制的不断完善也为彼得斯“市场模式”的引入提供了条件。改革开放以来，市场在资源配置中作用的认识经历了“辅助性”“工具性”“基础性”，再到十八届三中全会确定的“决定性”[2]。由此可见，市场作用认识的转变彰显了党和国家对市场的认识。

经济基础决定上层建筑，市场经济的确立和不断完善，必然会要求政府对上层建筑进行改革和调整。中国的改革已经进入深水区，改革的深度和广度是史无前例的。提高政府公共服务的效益和社会治理的能力，站在工具理性的角度分析，就是要不断改善政府治理的方式和方法。中国国情的复杂性预示着中国引入市场模式是有条件的，找到“市场模式”适应的土壤是其模式能否与中国国情相容性的关键。中国地区发展的不平衡性也决定了对“市场模式”引入的有条件性。其中部分发达地区已经具备了这样的条件，可以引入市场治理机制，在政府运行结构上，决策与执行分离，组织结构扁平化，在公共服务的提供方面，引入市场机制（如民营化，权力下放以及合同外包），在公务员的管理中注重引入绩效机制，这既是改革的目标，也是适应全球化的需要。

但要注意，盲目引入市场模式，缺乏对中国实际国情的考虑，可能使改革的成效适得其反。如国有经济的主导地位，无论市场模式如何引入，都不能动摇社会主义的基本经济制度，这是原则性的规定；再如“国退民进”，国有企业在退出市场的同时，政府就不能完全放任，后续的政府监管是保证经济正常运行的重要组成部分；在人事制度方面，中国特殊的国情是坚持“党管干部”的用人机制，即坚持中国共产党的政治领导，思想领导和组织领导；在人事考核中引入了绩效考核机制（德、能、勤、绩、廉），对相关干部进行约束。此外，对待公共服务外包工作，政府要制定科学的外包制度和程序，防止寻租腐败现象的出现。

2 参与式国家

与参与式国家相比，笔者探讨了传统官僚制的弊端，如层级制自上而下的管理形态限制了组织成员对其工作的参与，使他们产生距离感和对组织承诺的下降。而参与式国家的核心理念是政治意识形态的反市场化，追求更民主，更集体性，政治性更强的机制来影响政府；参与式国家关注的对象是行政系统中较低阶层的人员和组织，其基本假设是大量有能力和才华的员工未能很好地使用，他们和顾客与公共组织所提供的产品和服务的关系最为密切，对决策计划有较深的认识，掌握的相关信息也较多，如果这些员工的潜能得到充分的发挥，那么政府公共服务将会变得更好；其基本理念是缩减传统官僚制中的层级制和技术统治，关注国家与社会之间的关系以及公民的决策参与机会。

参与式管理认为，在管理和决策等方面，对组织内员工授予充分的权力将会激励员工努力工作，促进其与上级管理者更多的沟通，提高公共服务水平。但也存在一些障碍：一是参与授权带来的组织成员的自行决定与法律规定之间的矛盾；二是服务质量评估方面的难题；三是基层官员是整个组织有效运作的核心，积极参与拉近了顾客与行政组织之间的距离，但其评估存在技术难题；四是其局限性包括缺乏合法性和权威的正当性。

参与式管理认为，参与式管理是对话式民主（公民参与式民主），其基本观点是官僚组织无法获得制定政策的全部信息，而公众对重要决策的参与则会使政策失误降低，促进政治民主和服务创新理念的产生。参与式民主对政府的要求包括：一是政府的开放性；二是政府制定相应的法律法规等来规范公民民主参与的内容、程序等相关内容。参与式管理进一步引出共有社会（公民社会或第三组织的发展）概念，否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，代之其位的是合作方式和个人参与；同时指出，实现共有社会的途径，包括政府应培育和创造第三部门以及市场改革者创造更多的自治机关。

接下来笔者从以下几个角度阐述了参与式国家，具体如下。一是从结构的视角分析了参与式国家，认为参与式国家是注重过程发生中的程序而不是结构。促进参与式国家过程顺利开展需要结构方面的改革，包括组织结构扁平化和建立新结构，尤其是单一目标结构。本文指出了公民参与的争论，如顾客身份确定的问题；参与权界定（ 公民权与消费者权利）；参与方案中的事后运作而非事前控制。二是从管理角度分析了参与式国家，认为组织能否良好运转的基本前提是基层员工及服务对象能否直接参与管理、决策。但在允许和鼓励决策过程中，更多参与对话来增强整体治理的同时，也存在控制成分问题。三是从政策制定角度分析了参与式国家，认为在政策制定过程中，基于分权的基层员工参与更倾向于自下而上。本文指出了基层员工参与的优势，如基层员工处于公共服务“第一线”；组织内有效的沟通可以使低层员工通过组织层级把影响决策的意见传送出去；低层员工享有的自由裁量权（行政裁量权必须在职务与责任上取得平衡）。本文同时阐述了基层员工在政策参与中带来的挑战，如组织员工被赋予更多自我决定权而带来的协调一致问题；协商与对话可能在政策制定的组织间产生矛盾；参与使决策民主化而又可能使决策缺乏弹性。四是从公共利益角度分析了参与式国家，指出通过四种参与方式来实现公共利益，如政府开放，信息公开。政府公开公共服务的绩效评估标准或基本服务目标；组织员工决策独立性的增强和影响组织政策能力的实现；决策参与内容中的公共利益是通过公众对话方式来实现的；公民本身能够投入政策选择和服务提供的过程中。

参与式国家与中国国情的相容性评析：参与式国家认为，参与的主体不仅包括政府行政系统中基层工作人员，还包括社会中的第三部门和公民主体；参与式国家注重参与过程的设计，但缺乏明确的参与结构构建和相应合法、合理性的参与实现机制和运作平台；基层员工的参与机制合法性源于政府公务员的政治和行政二分法的融合，即公务员既要执行上级和政治家的决策，又要在弹性的行政区间内提出相应的决策建议。此外，一线行政人员拥有丰富的行政资源和充分的顾客信息，但在强调发挥政治民主的同时，也应考虑基层员工参与的合法性，责任性，行政效率和行政权力的过度行使而带来的负面效应。

参与式国家与我国相容性方面面临着诸多问题与挑战，概括如下。

一是中国本身的干部制发展的并不完善。相对于西方较长的干部制发展历史以及过度干部化出现的问题，我国干部制的建立和发展还在摸索和完善中，即我国干部制发展不是过度，而是不足。如果说西方过度的官僚化限制了基层员工积极性和创造性的发挥，那么我国的当前基层干部亟需进一步加强依法行政和依规则办事。基层行政人员由于本身的学历、资历以及相关法律，法规的漏洞，出现诸如“不作为”和“乱作为”的现象，不严格执法和乱执法，严重影响了行政权威的合法性以及政府在人民心目中的合法地位和形象。

二是中西方第三部门的异同。相对于西方较发达和较成熟的第三部门，我国的第三部门在近几十年仍在发展和完善中。中国第三部门的最大特点是类似于政府的“第二个衙门”。无论是在组织结构和运行上，还是在领导体制和职能定位上，更多显现的行政权力的延伸。这可以从以下几方面进行分析：从人员组成上看，第三部门往往吸纳的是从行政系统中退休出来的公务人员；从运行体制和领导体制上看，第三部门唯政府“马首是瞻”；从资金来源上分析，第三部门大部分的资金来源于政府的财政拨款；从职能定位上看，第三部门分担这政府的部分社会职能。而西方的第三部门往往是独立于政府之外的组织，有明确的组织使命和目标，组成人员往往是社会中公民，资金主要来源于组织成员缴纳的会费或其他的社会捐赠；在社会合作治理中，发挥着自己应有的角色和职责。

三是中国公民直接的参政议政有待进一步发展。相对于西方较发达的参政议政民主制度，我国公民的直接参政议政制度仍有待进一步发展。党管干部与民主选举的冲突，直接民主与间接民主的不协调，公民直接参政议政遇到的困难和阻力，制度设计和民权安排的失当等，这既是我国的现实国情决定的，也是当前我国政治制度发展的现实决定的。

3 弹性化政府

弹性化政府的核心理念是政府可根据环境变化制定相应的政策，而不是以固定方式回应新挑战。相对于弹性化政府，官僚制存在着种种弊端，包括：政策的保守性、员工的服从性、政策优先顺序和治理风格的永久性及公共预算的增加。

从稳定性视角切入，本文指出传统官僚制追求政策的稳定性，而弹性化政府则依据政策的价值，废除不适当的政策，而保留有效的政策；同时，公务员终身制应向灵活多样的聘任制发展；组织记忆既是学习借鉴的宝库，也是未来改革创新的障碍。

从组织永久性入手，本文分析了传统官僚制的弊端和改进对策，如针对组织间协调的困难，提出了临时性组织的建立；针对永久性组织无法解决实际问题，指出弹性组织有较高合法性，对政策结果施加更多影响；多数工业化社会劳动力市场的根本转变，导致传统终身雇佣制的解体；政府调整自身适应经济变化的需要，如临时性组织或弹性组织的出现，取代传统官僚体制。

接下来笔者从以下几个角度阐述了弹性化政府，具体如下。一是从结构的视角分析了弹性化政府认为，弹性化政府内部采用可选择的结构机制，以是否具有弹性作为检验标准，以取代拥有政策永久性的传统部门和机构；弹性组织必须随时对快速变化做出反应，但其同时存在的弊端是责任性和稳定性问题。此外，阐述了弹性化的结构——虚拟组织，其具体内容包括：以现代信息技术为支撑，为了特定的目的而形成的一体化组织；形式上具有松散性、非正式性、非固定性、多元化和灵活性；组织成员具有自律性，有共同的价值追求和目标追求；但其同时存在的弊端包括：责任性问题、稳定性问题、管理性问题和合法性问题。二是从管理角度分析了弹性化政府认为，这时的管理已经演变为临时性管理，其存在的弊端包括：公务员对政府服务承诺的下降；公共部门临时性和兼职性，削弱员工的责任感和追求卓越的动机；临时性任用可能导致公务员制度中的责任，忠诚、廉洁等价值观的丧失；而其带来的益处包括：节省政府开支，树立廉洁的政府形象；适应当代经济所需的任用制度；有利于政府快速有效地对面临的危机或社会需求做出反应。三是从政策制定角度分析了弹性化政府认为，政治动力要求政府计划和决策趋于永久性；政策的制定的类型包括实验社会，政策博弈，政策实验方式，权力下放，民主实验室；弹性任用机制可能导致进行事实上的实验；弹性化政府对政府经费分配具有重要意义。四是从公共利益角度分析了弹性化政府认为，政府组织永久性程度降低，可以避免大型计划浪费；而较低的税赋可以使公民受益，尽管特定受惠对象因组织员工知识有限，责任不强而处于不利地位；政策协调和连贯性的优先顺序的确定有困难（对于永久性组织），但弹性化组织可以解决这一困境；公众因政府创新和较少的僵化而受惠，但也可能会损害弱势群体利益；弹性化理论在对方案的评估，尤其是短期方案评估，往往不尽恰当。

弹性化政府与中国国情的相容性分析：弹性化政府组织强调政府政策的“与时俱进”，组织员工的可更换性（否定终身雇佣制），忽略组织价值和相应的制度精神；弹性化政府实质上是围绕政府效能的提高而通过使政府具有“弹性”来实现。

第一，我国是中国共产党领导下的社会主义国家。中国共产党是通过政治方面，思想方面和组织方面来实现对国家领导。中国共产党坚持的解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的执政理念，是政府系统推进一系列改革的思想指导。正是中国共产党通过党政结构和宪政结构来贯彻一系列发展理念，实现了大政方针政策的弹性化和弹性化政府的实现。

第二，我国的人事制度是缺乏弹性的，进入公务员队伍的“入口”方式是公开考试、选任、调任和聘任，而在公务员队伍的“出口” 方面（公务员队伍的退出）却缺乏科学合理的竞争淘汰机制，公务员队伍始终保持着稳定性。探究其原因，涉及到公务员“出口”的考核方面存在很多问题，如考核的概念过于泛化，并无细化的标准；过分注重结果，对公务员考核缺乏均衡性，容易误导公务员一切以“实绩”为出发点和归宿点；在考核程序上，又分为对领导职位考核和非领导职位考核，对领导职位考核规定的相对模糊，只是笼统规定“由主管机关按照有关规定办理”；对非领导职位考核，先由公务员本身做自我总结，主管领导吸纳群众意见后提出考核等次，再由本机关负责人或考核委员会确定考核等次；而实际操作时主要由部门或单位领导、人事部门有关负责人和公务员三方参与完成的，“异体”的意见和建议并未被吸纳到公务员考评队伍中。从考评的结果来看，优秀、称职、基本称职和不称职4个等次中，基本称职也是让人很难把握的模糊概念，“基本”称职中的“基本”很难把握，这是否意味着做好本职工作，没有违纪违法，就是考核合格，而把消极的服务意识和服务方式，高额的成本付出等“庸政”“懒政”和“不科学的理政”排除在外，这尚无定论。

4 解制型政府

本文指出，政府解制的背景是法条，规章过多，严重束缚组织及其成员的活力；政府“解制”就是用其他的控制形式来代替法令规章式的控制；解制的原因包括：增加新规则并不比保有旧规则好到哪里去；控制会产生浪费；繁琐的规章制度导致行政迟缓，缺乏弹性。

解制型政府假设，如果限制官僚体制行为的内部管制措施能够得以废除，那么官僚制将有能力也愿意促使政府更好运转；解制型政府的条件包括：解制型政府要求公共管理者不仅要具有企业家精神，而且还具有民主领导人的某些品质，具备高尚的道德品质；创造公民导向型的服务组织文化： 责任感，诚信，敬业；公务员制度的精神只有在官僚制组织中占优势的情况下，解制式改革才能获得成功；公务员的职业价值观：忠诚，正直，公平，清廉，是减少对公务员事前控制成为现实的重要前提。解制型政府设想：公共利益可以通过更积极，束缚少的政府来实现；公务员大都是由乐于奉献，才智卓群的人组成。

解制型政府的内容是赋予官僚机构更多的决策权和财政预算权；解制型政府的优点包括：废除人事控制的相关机制；发挥管理者的创造性；并不排斥科层制；解制的现实困境包括责任制的合法性问题和管理者对所属员工的客观测评问题。解制的弊端 ：公务员作为理性经济人，可能会推卸责任，玩忽职守等，产生低效，官僚化的组织；可能给社会某些团体带来好处，产生“负面的”重新分配；组织各自为政，缺乏协调一致，损害集体利益。

解制型政府与中国国情的相容性分析：解制型政府适用的前提包括，高度发达的经济及完备的政治制度；过度的法律法规规章不仅限制了具有高度社会责任感的行政人员之积极性，而且也限制了他们的创造性。

相对于西方过多的行政规章制度而给政府带来一系列负面影响，我国的现实国情是法律法规的相对不足而造成的行政效率低下，行政能力不强，政府的寻租和行政系统的紊乱等。对于当前我国政府的发展而言，要保证政府治理水平不断提高和依法行政的有力实施，不是要减少法律法规等制度，而是要不断加强和完善相应的法律法规，不断完善各种条例和制度，使政府在相应的法律法规范围内行使相应的权力，约束政府行政权力，规范公务员的行政行为，不断提高政府的运行效率和执政为民水平。

对于正处于发展中国家的中国来说，现实的国情和政治制度，法律法规不完善和不健全，以及行政人员各种素质亟需提高等现实困境，要求政府及其政策制定者与其赋予行政组织及其成员更多的自主权，不如明智的完善外在的法律法规，加强外因性强制力的控制，严格规约行政组织及其人员的行为，这既是符合现实我国不完善的传统官僚体制的建设，也是保证转型期中国经济社会持续健康发展的外在要求。

5 结 语

盖伊·彼得斯的《政府未来的治理模式》发端于西方，是时代的产物。彼得斯提出的四种治理模式滥觞于西方的政府管理和治理的学术“场”，是在一定的政治、经济、文化、法律以及各种制度等背景下“诞生”的。我国是社会主义国家，国家的性质是人民民主专政；我国正处于改革开放的“十字路口”，政治、经济、文化、社会、环境的改革是“五位一体”、全方位的。尽管中西方在政治、经济、文化等方面存在很多差异，但两者之间仍有共性和相通性，“古为今用，洋为中用”，西方的先进管理方法和技术仍然可以作为政府改革的参考和借鉴。把盖伊·彼得斯的政府未来治理模式与中国实际国情进行相容性分析，正是推进政府有序改革，少走弯路，全面实现“两个一百年”目标的重要途径。

主要参考文献

[1][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[2]史蕾.从“辅助性作用”到“决定性作用”——党对市场在资源配置中作用的认识演变[J].学习与实践，2014（2）：43-49.